Escrito de RECLAMACIONES, REPAROS Y OBSERVACIONES al Reglamento Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi. Expediente 1430811/2007
Francisco Rubio Sesé, con DNI nº ..., mayor de edad, vecino de Zaragoza, domiciliado en la calle... , código postal... , designado el mismo a efectos de notificaciones, eleva el presente ESCRITO DE RECLAMACIONES, REPAROS Y OBSERVACIONES al amparo del artículo 41 y siguientes de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como del derecho fundamental que le otorga la vigente Constitución Española (en adelante CE) en su artículo 23, y, así mismo, en cumplimiento de las previsiones que igualmente contempla nuestra Carta Magna en su artículo 105 a) y c) y, en lo que a su condición de interesado se refiere, su posterior desarrollo normativo:
1. Por la legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón en la Ley 7/1999 de 9 de abril de la Administración Local de Aragón (en adelante LALA), art. 140; en el Decreto 347/2002 de 19 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón (en adelante RBASOELA), art. 130.
2. Por la legislación estatal en la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 24; en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), arts. 30 a 34, y 84 a 86; por la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), art. 49 y 69 a 71.
3. Por la normativa local en el Reglamento Orgánico Municipal del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, art. 211.
Estimando que el expediente nº 1430811/2007; abierto con motivo de la aprobación inicial en el Pleno Municipal del 21 de diciembre de 2007 del nuevo Reglamento Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi (en adelante RMSUAT), aprobación que consta oficialmente en anuncio publicado en el BOP de Zaragoza, nº 6 del día 9 de enero de 2008, página 3, número 135; afecta de manera directa a los derechos que le confiere la vigente legalidad derivados de su condición de conductor asalariado de autotaxi, provisto del carné municipal habilitante para el desempeño de la profesión nº 1795 y como trabajador por cuenta ajena actualmente en ejercicio con la licencia municipal nº 646, reuniendo, por tanto, los requisitos que la legalidad vigente establece para tener la consideración legal de interesado SOLICITA que, para la aprobación definitiva del citado RMSUAT, se le tenga por personado como parte interesada en el expediente 1430811/2007 y, en consecuencia, se cumpla con él todo lo legalmente dispuesto en referencia al trámite de audiencia de los interesados y, en último caso, se incluyan y tengan en cuenta para la resolución del citado expediente, los siguientes REPAROS, RECLAMACIONES Y OBSERVACIONES:
PRIMERO.
Respecto de la denominación de la norma.
El proyecto de norma ha sido denominado Reglamento Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi
Observaciones
La Ley 7/1999, de 9 de abril, de la Administración Local de Aragón establece en su artículo 139 lo siguiente:
Artículo 139.--Reglamentos y ordenanzas.
1. Las disposiciones generales aprobadas por las entidades locales en el ejercicio de la potestad reglamentaria y en el ámbito de su competencia adoptarán la denominación de reglamentos, si tuvieren por objeto regular la organización y funcionamiento de la entidad local y, en otro caso, la de ordenanzas.
2. Las ordenanzas y reglamentos de las entidades locales se integran en el ordenamiento jurídico con sujeción a los principios de jerarquía normativa y competencia.
3. Lo dispuesto en las ordenanzas y reglamentos vinculará por igual a los ciudadanos y a la entidad local, sin que pueda ésta dispensar individualmente de su observancia.
Abundando en las observaciones formales, hay que señalar una que afecta al Capítulo II, De las licencias. Dicho Capítulo está dividido en SEIS secciones que siguen una numeración ordinal. Pues bien, cabe señalar un error consistente en el doble empleo del numeral “tercera” que precede a dos secciones. Una, que integra los artículos 10 a 14. Otra, en la que se incluyen los artículos 15 y 16. Este error, obviamente, repercute en el ordinal del resto de las secciones hasta la última de ellas que lleva el ordinal “quinta” cuando en realidad es la “sexta” sección del Capítulo II
Reclamaciones y Reparos.
En cumplimiento del art. 139 de la LALA, sería de rigor que la norma legal se denominara Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi puesto que no regula aspecto alguno de la organización y funcionamiento de la entidad local sino relaciones del Ayuntamiento con los particulares.
En cuanto al error de numeración ordinal de las secciones, resulta ocioso sugerir que se ajusten al orden correcto a partir de la Sección Tercera, arts. 10 a 14.
SEGUNDO
Respecto de la no publicación del proyecto de la norma inicialmente aprobado
El Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Zaragoza en su artículo 211. Aprobación inicial, información pública y audiencia, en su punto 2 dispone lo siguiente:
2. El acuerdo de aprobación, así como el proyecto de norma se someterán a información pública mediante anuncio que se publicará en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el tablón de anuncios de la Entidad local. En el plazo mínimo de treinta días, los vecinos e interesados legítimos podrán examinar el expediente y formular reclamaciones, reparos u observaciones.
Observaciones
Si bien el BOP de Zaragoza de fecha 9 de diciembre de 2007 hizo público el anuncio de que se abría el periodo de Alegaciones, Reclamaciones y Sugerencias, por parte del Ayuntamiento de Zaragoza no se ha cumplido con el precepto que su propio Reglamento Orgánico dispone en el art. 211.2 en el que se establece la publicación en el Boletín Oficial de Aragón (BOA) del proyecto de norma que debe someterse a información pública.
Tampoco en el BOP ha sido publicado el texto de la norma inicialmente aprobada.
Reclamaciones y Reparos
Resulta evidente que no todos los ciudadanos afectados o interesados tienen la posibilidad de conocer el contenido de la norma acudiendo personalmente a las dependencias municipales. El espíritu del precepto 211.2 del Reglamento Orgánico Municipal no es otro que paliar la posible indefensión que pudiera acarrear tal imposibilidad.
Con el incumplimiento de lo prescrito en el artículo 211.2 del Reglamento Orgánico Municipal de Zaragoza pudiera producirse indefensión de los interesados, lo que iría en contra del derecho y del espíritu de acercamiento a los administrados que debiera imbuir toda la actuación municipal puesto que mal podrán los ciudadanos interesados ejercer su derecho de presentar Reclamaciones, Reparos y Observaciones si, por imposibilidad material, desconocen el texto de la norma inicialmente aprobada.
En consecuencia téngase en cuenta tal incumplimiento a los efectos legales oportunos relativos a su posible nulidad de pleno derecho como al cómputo de plazos que la normativa legal establece para el ejercicio del derecho de audiencia de los interesados así como el de emitir observaciones, alegaciones, reclamaciones, reparos o sugerencias.
TERCERO
Respecto del Preámbulo del Reglamento.
En lo que pudiera llamarse Preámbulo del RMSUAT, en primer lugar, se justifica y fundamenta jurídicamente la competencia y oportunidad de la elaboración de la nueva norma. Los 5 primeros párrafos de dicho preámbulo se dedican a ello. Los 9 párrafos siguientes se dedican a la descripción estructural del cuerpo normativo y, en algún caso, a indicar su intencionalidad.
En el párrafo 1º se hace referencia a la competencia municipal en materia de transporte público de viajeros, que otorga a los Ayuntamientos el artículo 25.2.ll) de la LBRL, si bien en el párrafo 2º, y pese a no advertirlo, se hace una lectura un tanto sintética del contenido de dicho artículo junto al del 4.1 a) del mismo cuerpo legal cuando se dice textualmente: “En consecuencia, en ejercicio de su potestad reglamentaria establecida en el artículo 4.1 de la LBRL, el Ayuntamiento puede dictar Reglamentos u Ordenanzas en materia de transporte urbano de viajeros en automóviles ligeros en los términos de la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma.”
A continuación en el párrafo 3º se trae a colación la Ley 14/1998 de 31 de diciembre, de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón (en adelante LTUA) para fundamentar en base al artículo 6.1 de dicha Ley “la competencia general de los municipios para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte público urbano de viajeros que se lleve a cabo dentro de sus respectivos términos municipales”. Igualmente se hace referencia a la Ley 14/1998 para, en el párrafo 4º, decir textualmente lo siguiente: “En particular, en el Capítulo II del Título III, en el que se regulan los servicios discrecionales en automóviles de turismo, establece la competencia municipal respecto al régimen de otorgamiento y utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio.”
El párrafo 5º dice textualmente: “En ejercicio de tales competencias, se dicta el presente Reglamento.”
El párrafo 7º hace una por primera vez una identificación errónea desde el punto de vista doctrinal entre el servicio del taxi y el servicio público. No será esta la única vez que el texto comente dicho error.
El párrafo 8º reconoce la importancia de la nueva regulación establecida en materia de otorgamiento, transmisión y vigencia de las licencias.
Observaciones y Alegaciones
A juicio de quien este escrito eleva, los cinco primeros párrafos del preámbulo no están revestidos del suficiente rigor jurídico. Puede que si consta aquí la opinión de una institución de mayor autoridad de la que tiene este administrado, la falta de rigor aludida pudiera tenerse en cuenta. Veamos que opina al respecto de la competencia para regular el servicio de autotaxi el Consejo de Estado en su Dictamen de 21 de julio de 2005, Referencia 1272/2005.
“Tras la promulgación de la Constitución, a la vista de lo regulado en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y de las Sentencias del Tribunal Constitucional 174/1995, de 23 de diciembre y 118/1996, de 27 de junio, la competencia para regular los autotaxis corresponde a las Comunidades Autónomas si el tráfico realizado discurre íntegramente por su territorio; y al Estado, si lo hace por el territorio de más de una Comunidad. Ahora bien, en virtud de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera y por cable, el Estado delegó en todas las Comunidades Autónomas las competencias relativas a los transportes discrecionales de viajeros, de tal manera que también corresponde a éstas su ordenación y regulación.
La asunción de competencias en la materia por parte de las Comunidades Autónomas no menoscaba la competencia municipal para ordenar y gestionar el servicio de autotaxis reconocida en su favor por la Ley 7/1985, de 5 de abril, de Bases de Régimen Local (artículos 25.2 y 86.2), como recuerda reiteradamente el Tribunal Supremo (Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1986, 26 de abril de 1989, 8 de julio de 1991, 9 de julio de 1996 y 26 de enero de 1996), de tal suerte que los Ayuntamientos pueden gestionar el servicio previamente configurado por las Comunidades Autónomas.” (Página 6, fundamento II, punto 2, párrafos primero y segundo del Dictamen de referencia).
En consecuencia, no puede afirmarse que la competencia para regular el servicio de autotaxi en el Ayuntamiento de Zaragoza corresponda total y exclusivamente a la Corporación Local zaragozana. El Ayuntamiento de Zaragoza no tiene la competencia para regular totalmente la actividad del taxi porque determinados aspectos no pueden ser regulados por medio de norma con rango inferior al de Ley, ni porque las competencia municipales sean absolutas de manera originaria o por delegación.
Lo contrario puede deducirse de la redacción del preámbulo del Reglamento inicialmente aprobado cuando, con escaso rigor, en unos casos recoge preceptos de un cuerpo legal que resultan favorables a sus tesis competenciales y, en otros, con tal de cuadrar esas tesis, soslaya de manera gratuita los preceptos que no son favorables a las mismas. Preceptos que son imprescindibles para completar y clarificar la regulación normativa de la materia y el verdadero régimen competencial del Ayuntamiento.
No se cuestiona en este escrito la competencia municipal sobre la materia sino la injustificable superación de los límites a que debe someterse el ejercicio de esa competencia. Límites expresamente establecidos en el TITULO VII Actividades, obras, servicios y contratación. CAPITULO I Intervención administrativa en la actividad privada de la Ley 7/1999 de 9 de abril, de administración local de Aragón que en su artículo 198. Actividades y servicios de interés público, establece en su punto 2 lo siguiente:
2. La potestad de intervención podrá comprender la regulación de las bases generales de prestación del servicio, la autorización de su ejercicio, la aprobación de las tarifas, así como el régimen de infracciones y sanciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.
Quedan así establecidos en este precepto por medio de Ley, los límites de la intervención municipal en las actividades y servicio de interés público dentro de los cuales, la doctrina encuadra la actividad del taxi. Se cumple así con el principio de legalidad establecido en el artículo 53.1 CE.
Respecto de la aludida falta de rigor técnico-jurídico se pone de manifiesto, a juicio de quien este escrito eleva, en la redacción de los 5 primeros párrafos del preámbulo del RMSUAT y en las conclusiones que pudieran desprenderse de su lectura porque, si bien el artículo 4.1.a) de la LBRL reconoce las potestades reglamentarias y de autoorganización de los ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, y el artículo 25.2.ll) del mismo cuerpo legal reconoce efectivamente la competencia municipal en materia de transporte público de viajeros, lo hace en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
La redacción del Reglamento inicialmente aprobado lleva a cabo en los párrafos citados un resumen parcialmente interpretativo de ambos artículos y, lo que parece técnicamente menos justificado, traslada esa síntesis interpretativa, sin el rigor necesario, al contenido del Capítulo II del Título III de la LTUA, artículos 27 a 36, puesto que ese apartado de la Ley autonómica, en absoluto establece, sin más y del modo que en el preámbulo del RMSUAT se cita, esa potestad reglamentaria sobre la materia,. Por el contrario, la atribución de la competencia con carácter general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte público urbano de viajeros que se lleve a cabo dentro de sus respectivos términos municipales queda establecida en el artículo 6.1 de la LTUA dentro del Título I. Disposiciones Generales. Disposiciones generales que se ven precisadas en el artículo 29 de la LTUA, incluido en el Titulo III, De los Servicios Discrecionales, Capítulo II De los Servicios Discrecionales en Automóviles de Turismo y que dice textualmente:
Artículo 29. Régimen aplicable a las licencias municipales y a la prestación del servicio.
1. El régimen de otorgamiento y utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio, se ajustarán a sus normas específicas, las cuales deberán seguir las reglas establecidas por el Gobierno de Aragón, previo informe del Comité Permanente de Viajeros del Consejo de Transportes de Aragón.
2. El Gobierno de Aragón podrá establecer reglas que predeterminen el número máximo de licencias de auto-taxis en cada uno de los distintos municipios, en función de su número de habitantes y de otros parámetros objetivos, cuando así lo considere necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general del transporte público de viajeros.
Cabe también traer de nuevo aquí los límites a la potestad de intervención municipal que establece la LALA en su artículo 198.2:
2. La potestad de intervención podrá comprender la regulación de las bases generales de prestación del servicio, la autorización de su ejercicio, la aprobación de las tarifas, así como el régimen de infracciones y sanciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.
De la lectura del artículo 29 de la LTUA y del 198 de la LALA, se desprende claramente que si bien los ayuntamientos aragoneses, y el de Zaragoza lo es, tienen competencia en materia de transportes de viajeros en automóviles de turismo, dicha competencia no es, en absoluto, total ni de carácter libre y exclusivo sino que deberá ajustarse a las normas que el Gobierno de Aragón, en el ejercicio de sus competencias, establezca previo informe del Comité Permanente de Viajeros del Consejo de Transportes de Aragón.
La Comunidad Autónoma de Aragón tiene en virtud de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas las competencias exclusivas en materia de transportes de viajeros que discurran exclusivamente por el territorio aragonés o que tengan su inicio y final en el mismo. Ése es el caso de los transportes públicos de viajeros en automóviles de turismo.
En aras de su autonomía las Cortes de Aragón habilitaron por medio de la LTUA al Gobierno de Aragón para desarrollar, vía reglamentaria, el referido tipo de transporte. En el ejercicio de dicha transferencia competencial, el gobierno de Aragón es dueño de usar de su capacidad normativa, o bien de no hacerlo por considerar que la legislación supletoria del Estado regula adecuadamente dicho servicio. Esta última opción es la que parece haber elegido hasta el momento el Gobierno de Aragón puesto que no constan reglas dictadas por la Diputación General de Aragón (DGA), ni Informe alguno del Comité Permanente de Viajeros del Consejo de Transportes de Aragón al que deba amoldarse “El régimen de otorgamiento y utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio” del que habla el artículo 29.1 de la LTUA.
Tampoco consta que el Gobierno de Aragón haya hecho uso de la habilitación para desarrollar reglamentariamente la Ley 14/1998 según lo previsto en su Disposición Final Primera.
Dado que nuestro ordenamiento jurídico no admite lagunas y el Gobierno de Aragón ha hecho uso de su competencia autonómica en sentido negativo, es decir, no regulando positivamente y de manera completa mediante normas específicas la actividad del taxi en nuestra comunidad autónoma; para cubrir tal alguna legislativa debe entrar en juego la previsión constitucional contemplada en el artículo 149.3 de nuestra Carta Magna en cuanto al carácter supletorio de la legislación estatal. Puesto que no cabe en modo alguno alegar ignorancia del precepto constitucional, es lícito y ajustado a derecho deducir que el legislativo autonómico y la DGA, hasta el momento presente, consideran adecuada la legislación estatal específica aplicable sobre la materia. Buena prueba de ello es que, en la LTUA, en el artículo 6. Atribución de competencias establezca en su punto 1 que “Los municipios son competentes, con carácter general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte público urbano de viajeros que se lleve a cabo dentro de sus respectivos términos municipales.”; para a continuación, complementar el precepto con el artículo 7 que prescribe literalmente lo siguiente:
Artículo 7. Ejercicio de las competencias.
Los municipios ejercerán sus competencias sobre los transportes públicos urbanos de viajeros con sujeción a las normas emanadas de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Dicho precepto debe imbuir toda la actuación municipal de ordenación, gestión, inspección y sanción. Por consiguiente, también la nueva regulación establecida en materia de otorgamiento, transmisión y vigencia de las licencias a que se hace referencia en el párrafo 8º del Preámbulo del RMSUAT debería cumplir con la normativa estatal específica que regula la actividad porque a ella remite de manera expresa la LTUA.
Cabría preguntarse a continuación a qué legislación estatal remite la LTUA en su artículo 7. Puesto que el Gobierno de Aragón no regula de manera completa la actividad del taxi, es decir no existe norma específica autonómica, sin duda que su lugar debe ser ocupado, en función del artículo 149.3 CE por el RD 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento nacional de los servicios urbanos e interurbanos de transporte en automóviles ligeros, conocido como Reglamento Nacional del Taxi (en adelante RNT). Tal afirmación no es gratuita. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional para situaciones análogas así lo certifica. Entre otras muchas las SSTC 174/1995, de 23 de diciembre y 118/1996, de 27 de junio y las que en ellas se citan.
Más recientemente, puede traerse en apoyo de la vigencia en Aragón del RNT, la STS de 7 noviembre de 2005, Índice Cendoj: 28079130042005100547. Y, con ella, las sentencias que en su resolución se incluyen en el fundamento Jurídico 3:
“El R.D. 763/79 es anterior a la Ley de 1.987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el R.D. de 28 de septiembre de 1.990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del R.D. que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1.996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 30 de octubre de 2.002, 1 de abril y 8 de julio de 2.003.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 118/96 anuló ciertamente los artículos 113 a 118 de dicha Ley; mas ello no afecta en absoluto a la subsistente vigencia del R.D. 763/1979. La anulación de los preceptos mencionados se verificó al apreciar la falta de competencia estatal para regular directamente la materia relativa a los transportes en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas -que hubiesen asumido la competencia exclusiva en la materia- por la vía del artículo 149.1.21 de la Constitución, como reza el fundamento jurídico correspondiente; pero ninguna razón impide que la normativa estatal sea de aplicación por vía supletoria, aun en materias de competencia autonómica, cuando la asunción de la competencia por la Comunidad correspondiente no vaya seguida de la promulgación de una regulación normativa efectiva en la materia de que se trate. Así se desprende claramente del último inciso del apartado 3º del artículo 149 de la Constitución.”
Por otra parte ya consta en el Ayuntamiento de Zaragoza la posición indubitable del Tribunal Supremo sobre la vigencia del RD 763/1979, de 6 de marzo puesto que la corporación Municipal fue parte del procedimiento judicial que finalizó con la STS, RJ 2006/3432, de 5 de junio, que dice en su Fundamento Jurídico SEXTO, párrafo 6º, lo siguiente:
“Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal”.
Ciertamente le consta al Ayuntamiento de Zaragoza la STS, RJ 2006/3432, puesto que en el Informe de los Servicios Jurídicos de Servicios Públicos, de fecha 12 de diciembre de 2007 que se incluyen en el Expediente nº 1430811/2007, hace mención expresa de la referida Sentencia aunque no es totalmente fiel a la literalidad de la resolución judicial puesto que en el penúltimo párrafo del punto 4.- INTRANSMISIBILIDAD DE LAS LICENCIAS SALVO CAUSA OBAJETIVA JUSTIFICADA, transcribe el último párrafo de la citada sentencia olvidando un “si”condicional que resulta fundamental para la perfecta comprensión del fundamento jurídico 6º en que se incluye.
Así cita el referido informe la STS, 2006/3432, fundamento jurídico 6º
“De lo hasta ahora relatado resulta clara la competencia municipal en la regulación de la materia que nos ocupa, amparada en Ley autonómica, aquí aragonesa, que, ciertamente, ha desplazado al primigenio Reglamento estatal, respecto de cuyo contenido no puede pronunciarse este Tribunal ni tampoco (…)[1] la Ordenanza municipal se ha extralimitado”
Y este el tenor literal del referido párrafo de la sentencia:
“De lo hasta ahora relatado resulta clara la competencia municipal en la regulación de la materia que nos ocupa, amparada en Ley autonómica, aquí aragonesa, que, ciertamente, ha desplazado al primigenio Reglamento estatal, respecto de cuyo contenido no puede pronunciarse este Tribunal ni tampoco si[2] la Ordenanza municipal se ha extralimitado”
Resulta ocioso señalar la importancia de la conjunción condicional “si” en el párrafo de la sentencia para concluir en un sentido o en otro sobre la vigencia, en virtud del artículo 149.3 CE, del RNT en la Comunidad Autónoma de Aragón, cuestión que, como queda dicho, es tajantemente afirmativa en la doctrina jurisprudencial para situaciones análogas al, hasta la fecha, desarrollo normativo aragonés.
En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en su Dictamen de 21 de junio de 2005, arriba referenciado. Podemos leer en el fundamento II, punto 2, último párrafo, página 6:
“Las Comunidades Autónomas han regulado el servicio de autotaxis con arreglo a dos modelos: uno, seguido por el País Vasco y Cataluña, disciplina la materia mediante norma de rango legal, con vocación de carácter completo (Ley 2/2000, de 29 de junio, de transporte público urbano e interurbano de viajeros en automóviles de turismo, del País Vasco y Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi, de Cataluña); otro, seguido por Aragón, Navarra y la Comunidad Valenciana, se limita a regular ciertos aspectos del servicio de autotaxis, pero sin llegar a disciplinar esta actividad de forma completa, de tal manera que las normas autonómicas han de ser completadas con la regulación estatal; y, en concreto, con la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y el Reglamento de 16 de marzo de 1979. Este último modelo es el seguido por la Comunidad de Madrid con la antes citada Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid.”
También la doctrina ratifica la vigencia del RNT en Aragón:
“ (…) No obstante, lejos de establecer un régimen jurídico de la licencias de auto-taxis —creación, otorgamiento, transmisión y extinción— y un conjunto de normas reguladoras de la prestación del servicio, las tres leyes [Ley 14/19998 de 30 de diciembre, LTUA; Ley Foral 7/1998, de u de junio, reguladora del transporte público urbano por carretera de la Comunidad Foral Navarra; y Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid] incluyen un artículo de redacción prácticamente idéntica, en el que se remiten a las reglas establecidas por la propia Comunidad Autónoma (art. 29.1 Ley 14/1998 de Aragón; art. 9.3 Ley 20/1998 de Madrid y art. 20.3 Ley Foral 7/1998 de Navarra).
Sin embargo, a día de hoy, ninguna de estas tres Comunidades Autónomas ha aprobado norma alguna al re4sapecto y por lo tanto, sigue siendo el RNSUITAL[3] la norma jurídica reguladora del ser4vicio de auto taxis en lo que afecta a estas cuestiones. (…) Situación que nos lleva, una vez más, a mayor dispersión normativa y confusión sobre el conocimiento de las normas aplicables a este sector, ya que en todo lo no regulado por estas leyes regirán, en tanto en cuento no se aprueben las reglas específicas del servicio previstas, las disposiciones del RNSUITAL.”[4]
Reclamaciones, Reparos y Observaciones
En consecuencia, quien este escrito firma en calidad de interesado, RECLAMA Y SUGIERE al Ayuntamiento de Zaragoza que, en cumplimiento del principio constitucional de jerarquía normativa y de la cláusula de supletoriedad que se contemplan respectivamente en los artículos 9.3 y 149.3 in fine de la CE, así como a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPA), el nuevo Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de Autotaxi ajuste su contenido, tal y como establece el art. 7 de la LTUA, a la normativa específica del Estado recogida en el RD 763/1979, de 16 de marzo, RNT.
En apoyo de tal reclamación cabe traer aquí las siguientes Sentencias del Tribunal Constitucional respecto de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 in fine de la vigente CE: SSTC 5/1981, fundamento jurídico 23; 53/1988, fundamento jurídico 1; 15/1989, fundamento jurídico 1., in fine; 214/1989, fundamento jurídico 30; 62/1990, fundamento jurídico 10.a.5; y las ya referidas, 147/1991, fundamento jurídico 7; 118/1996, fundamento jurídico 7.
CUARTO
Respecto del artículo 1 del Reglamento.
El artículo 1 del Reglamento inicialmente aprobado tiene el tenor literal siguiente:
Art. 1.- Objeto
1. Es objeto del presente Reglamento la regulación del servicio público de transporte de viajeros en automóviles de turismo de alquiler con conductor y con aparato taxímetro en el término municipal de Zaragoza.
2. Lo previsto en este Reglamento se entiende sin perjuicio de la aplicación directa de la legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de transporte urbano.
Observaciones y Alegaciones
El artículo 1 trata de fijar la naturaleza jurídica de la actividad. Su punto 1 comete el error de calificarla como servicio público. Error doctrinal que se repite también en el art. 63 c)[5]
Si bien es cierto que coloquialmente cabe tal calificación sería de rigor que en un texto jurídico el lenguaje se ajustara a su finalidad que no es otra que la de regular determinada actividad de acuerdo a su verdadera naturaleza jurídica. Cito, en apoyo de esta afirmación, un párrafo de un trabajo fundamental en el estudio de la actividad del taxi: “En el mundo del Derecho las palabras tienen un significado distinto que en el de la calle. Aunque la frontera entre la lengua jurídica y la lengua corriente es incierta, como ha señalado RIVERO, conviene cuidarse de no incorporar en el mundo jurídico un término del lenguaje vulgar, hasta tanto no aclare el estatuto jurídico del objeto a que se aplica. De afirmar que el servicio de taxis es un servicio público, estaríamos contraviniendo las opiniones de la doctrina y las disposiciones del Derecho positivo sobre esta categoría jurídica” (Rafael Entrena Cuesta, El servicio de taxis, Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, Nº 27, 1958, pags. 29-62.)[6].
Si examinamos la doctrina de los países de nuestro entorno podremos sacar la conclusión de que a la actividad del taxi se la puede inscribir dentro de lo que se ha dado en llamar, en unos casos, servicios públicos impropios; en otros, servicios públicos virtuales; o, ya en nuestro país, también como servicio de interés público o actividad privada reglamentada.
Para el creador del término servicio público impropio, el profesor italiano Arnaldo de Valles, son servicios públicos en el sentido propio los que son también públicos desde el punto de vista subjetivo, los que son creación de la ley y su prestación se encuentra atribuida a la Administración. Por el contrario serán servicios públicos impropios aquellos que no son creación de la ley por lo que su prestación se deriva de un permiso a autorización que otorga la autoridad competente. O bien, tal y como interpretó el profesor Entrena Cuesta esta categoría jurídica en la obra citada, aquellos que desde el punto de vista subjetivo constituyen actividades privadas y reciben el nombre, no la cualidad, de públicos, por la tradición y por el uso común en razón de su función.
Por otra parte, la doctrina establece diferencias entre servicios públicos impropios y servicios públicos virtuales. Esta última categoría jurídica es tributaria de Bernad Chenot quien dio cuerpo al término servicios públicos virtuales en que se sustentan las tesis del Consejo de Estado francés. Tesis que tuvo determinada influencia en algunos preceptos del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, norma desplazada en Aragón por el RBASOELA.
Los requisitos para que se dé un servicio público virtual son:
1°. La necesidad de una autorización, que se prestará para el ejercicio de actividades en bienes integrantes del dominio público.
2°. Que la actividad que se presta sea de interés general.
3°. La existencia de un régimen especial consistente fundamentalmente en la necesidad de realizar determinadas prestaciones y de someter a tarifación la actividad que se desarrolla.
Según el artículo 1. 4°) del desplazado Reglamento de Servicios, las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de sus administrados «en los servicios de particulares destinados al público mediante la autorización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquéllos debidamente y bajo tarifa». El artículo 17 especifica que en la reglamentación de estos servicios corresponderá a las Corporaciones locales otorgar la autorización, aprobar las tarifas del servicio, fijar las condiciones técnicas y determinar las modalidades de prestación, las garantías de interés público y las sanciones aplicables en caso de infracción, así como los supuestos en que procediere revocar la autorización.
No puede negarse la influencia de las tesis del servicio público virtual en el Reglamento de Servicios de 1955. Sin embargo esas tesis han sido ampliamente contestadas por la mayor parte de la doctrina hasta el punto de ser actualmente minoritaria.
En el ámbito francés cabe citar, entre otros, a Jean Waline que no ve en la misma sino un intento de justificar los excesos cometidos por la administración al emplear prorrogativas que no le habían sido previamente atribuidas por preceptos de rango legal (Traité elementaire de Droit administratif, 6º edición, París, 1951, página 313).
También en España la categoría de los servicios públicos virtuales ha sido objeto de duras críticas:
La referencia a la titularidad del dominio público como circunstancia justificativa de la reglamentación de las actividades que sobre el mismo se desarrollan, constituye, como ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA en varias ocasiones, un paso atrás en la evolución del Derecho administrativo. Puede considerarse, en efecto, una supervivencia de la teoría del dominio eminente, que sólo tiene razón de ser antes de que se elabore el concepto de soberanía. Se confunde la propiedad del territorio con la soberanía sobre el mismo y como consecuencia de ésta, con la potestad de imperio sobre todos los ciudadanos. Pretender basar la posibilidad de regular una actividad en la circunstancia de que se ejercite sobre los bienes que a un ente público corresponden, es tan absurdo, según afirma el citado autor, como que un casero pretendiese reglamentar las actividades de los inquilinos por la simple circunstancia de que habitan en una casa que a él le pertenece[7].
En España, la actividad del taxi ha sufrido en lo que a la identificación de su categoría jurídica se refiere, cierto confusionismo y una evolución que ha ido desde la consideración como servicio publico puro (Villar Palasí) pasando por la de servicio público impropio o virtual y por la consideración de la actividad como un servicio privado de interés público o, sencillamente, un servicio de interés público (Entrena Cuesta), y ya más recientemente como una actividad privada reglamentada.
De manera ecléctica se pronunció el Plan Sectorial del Taxi, de noviembre de 2001, texto dictaminado favorablemente por la M.I. Comisión de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza, que le asigna la condición de actividad de interés general[8] pero en ningún caso de servicio público.
Para que una actividad sea considerada como servicio público debe ser de titularidad pública, requisito que, no cumple la actividad del taxi.
Así lo ratifica nuestro Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias de la que cabe traer aquí la fundamental STC 132/2001, de 8 de junio. En su Fundamento Jurídico nº 4 puede leerse “(…) en el caso que nos ocupa —en referencia al principio de legalidad sancionadora— ningún precepto constitucional prevé, ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constitucionales en un ámbito de la actividad económica privada, aunque esté intervenida y reglamentada como es la prestación de servicios de transporte en auto-taxi” (redondilla mía).
El reconocimiento de la competencia municipal en los transportes públicos que hace el artículo 25.2.ll) de la LBRL no implica la obligatoriedad de la prestación por las entidades locales ni, por tanto, su publicatio. Tal se desprende del contenido literal del artículo 26 de la misma Ley que establece la obligatoriedad de determinados servicios que deberán ser prestados por los entes municipales. Entre esos servicios, y sólo para los municipios de más de 50.000 habitantes se encuentra el transporte colectivo urbano de viajeros (art. 26.1 letra d). No hay por tanto referencia alguna al transporte en automóviles ligeros, por lo que resulta incuestionable que no hay obligación de que sea prestado; algo lógico si consideramos que, stricto sensu, el servicio del taxi no es un servicio público.
“Si lo fuese, de algún modo el legislador habría previsto tal consideración, al no hacerlo está reconociendo implícitamente que nos hallamos ante una actividad privada de interés general consistente en el transporte público de viajeros. Transporte público sí, porque la relación entre taxista y el usuario no resulta de contrato, sino que es la resultante de lo que se contempla en la norma jurídico-pública reguladora del servicio.” [9]
Podría argumentarse en contrario que el artículo 86.3 de la LBRL, entre otras actividades, declara la reserva, concurrencial o en régimen de monopolio, a favor de la Entidades locales de los transportes públicos de viajeros utilizando idéntica expresión que el artículo 25.2.ll). Ahora bien, el artículo 26 del mismo texto legal recoge, como queda dicho, los servicios esenciales de prestación obligatoria por parte de las entidades locales entre los que, como queda dicho, se hace referencia para los municipios de más de 50.000 habitantes, única y exclusivamente, del servicio de transporte colectivo urbano de viajeros. No parece lógico que se interprete que el artículo 86.3 impone la reserva sobre el servicio del taxi como servicio público cuando éste servicio no se considera actividad esencial o servicio mínimo obligatorio en el artículo 26.
Más lógica parece la interpretación mayoritaria de la doctrina[10] cuando coincide en que la reserva del artículo 86.3 no parezca ligada a su actividad sino a su disciplina y, por tanto, entender que tanto los artículos 25.2.ll); 26.1.d) y 86.3 de la LBRL se refieren a los transportes urbanos colectivos y, en consecuencia, el servicio de taxi no puede incluirse entre las actividades reservadas a las entidades locales ex art. 86.3.
La reserva tiene como objetivo asegurar su prestación por parte de la Entidad local, garantizándole su viabilidad económica mediante la interdicción de esa actividad a la iniciativa privada. Dicho planteamiento es inaplicable a la actividad del taxi por lo que, en definitiva, esta actividad no puede considerarse como servicio público[11].
Parece procedente recordar tal como ha señalado la profesora Eloisa Carbonell en su estudio “Análisis histórico de la intervención pública en el transporte terrestre como punto de referencia de la actual ordenación del sector”[12] que en las disposiciones del siglo XIX y del primer cuarto del siglo XX la expresión “servicio público sólo pone de relieve que se ofrecen a la colectividad, que están a la disposición de cualquier ciudadano que necesite desplazarse a sí mismo o a sus bienes. Pero tal calificación no prejuzga cuál es el concreto régimen jurídico de las distintas prestaciones de transporte”.
En el mismo sentido se pronuncia el profesor J. A. Razquín Lizárraga:
La denominación “transportes públicos” no implica, por tanto, la publicatio o la asunción de su titularidad por la Administración; sólo se refiere a “transportes al público”, por cuenta ajena y retribuidos. De ahí que no puedan confundirse ni equipararse las calificaciones, dispares jurídicamente, de transporte público y de servicios públicos de transporte propiamente dichos. A pesar de la aparente identificación que de ambas nociones efectúa la reglamentación, se trata de modalidades deferentes con regímenes jurídicos distintos. [...] La categoría de servicio público no comprende todos los tipos de transporte público. La publicatio se limita a los “servicios públicos regulares”, sujetos consiguientemente a la fórmula de la concesión, mientras que los “servicios públicos discrecionales”, así como los servicios privados, se someten al régimen de autorización.[13]
En paralelo, la exigencia de autorización o licencia no implica que el derecho a ejercer la actividad provenga del otorgamiento de aquella sino que el derecho nace de la naturaleza privada de la actividad y del derecho subjetivo a ejercerla. La autorización tan sólo remueve el impedimento impuesto en función del interés general.
Naturaleza privada que puede inferirse, a sensu contrario, de la lectura del art. 69.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante LOTT) en el que sólo los transportes públicos regulares permanentes de viajeros de uso general, tendrán el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración.
La misma naturaleza de actividad privada se reconoció expresamente en el Decreto 15 de junio de 1955 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (en adelante RSCL), al incluir el artículo 1 en el TÍTULO I. Intervención administrativa en la actividad privada[14], texto que estuvo en vigor en Aragón hasta la promulgación del vigente Decreto 347/2002, Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón (en adelante, RBASOELA), claramente tributario del mencionado RSCL al que se vincula expresamente en su preámbulo.
En cuanto al punto 2 del artículo primero del RMSUAT cuya literalidad es:
“2. Lo previsto en este Reglamento se entiende sin perjuicio de la aplicación directa de la legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de transporte urbano.”, cabe decir que la exclusiva remisión a la Legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón resulta imprecisa por incompleta dado que la propia LTUA establece en su artículo 7 que “Los municipios ejercerán sus competencias sobre los transportes públicos urbanos de viajeros con sujeción a las normas emanadas de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Si bien pudiera interpretarse que la remisión a la legislación autonómica aragonesa implica a su vez una remisión a la legislación estatal, ex art. 7 LTUA, no faltaría el RMSUAT al rigor jurídico si incluyera en su remisión normativa una referencia a la legislación estatal, lo que ajustaría el contenido de la norma inicialmente aprobada al RNT, vigente en la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE.
El artículo 1.1 del RNT evita la expresión “servicio público”. Su tenor literal en sus dos primeros párrafos es el siguiente:
Artículo 1. Es objeto de este Reglamento la regulación, con carácter general del servicio de transporte urbano de viajeros en automóviles ligeros de alquiler con Conductor.
Sin contradecir las normas de este Reglamento, las Entidades locales podrán aprobar la Ordenanza reguladora de este servicio al público, teniendo en cuenta las circunstancias y peculiaridades de los núcleos urbanizados de su territorio jurisdiccional.
(…)
También es evitada la expresión “servicio público” en el Dictamen emitido por el Servicio Jurídico de Servicios Públicos (en adelante, DSJSP) que forma parte del expediente 1430811/2007 preceptivamente abierto para la aprobación del RMSUAT.
Dicho dictamen comienza el apartado1.- MEDIDAS DE SUPERVISIÓN Y CONTROL DEL SERVICIO, del modo siguiente:
“El auto-taxi es un transporte público y, por tanto, la Administración competente ostenta potestades de supervisión y control,…”
Reclamaciones, Reparos y Sugerencias.
Por todo lo hasta aquí argumentado cabe reclamar y sugerir que en el artículo 1 del RMSUAT, donde dice: “servicio publico de transporte de viajeros en automóviles de turismo”; se elimine la expresión “servicio público” y se cambie por la de “servicio al público” que utiliza el RNT, más precisa y ajustada a la naturaleza jurídica de la actividad; o por la de “servicio de transporte en automóviles de turismo” que se utiliza en la todavía vigente Ordenanza municipal que el RMSUAT pretende sustituir.
Igualmente en el punto 2 del mismo artículo debería hacerse, en cumplimiento del artículo 4.1 a) de la LBRL y del art. 7 de la LTUA, .una remisión expresa a la legislación estatal que fuera de aplicación con carácter supletorio.
QUINTO
Respecto del artículo 4.
El artículo 4, incluido en el Capítulo II. Sección primera: Disposiciones generales tiene el siguiente tenor literal:
Art. 4.- Necesidad de licencia.
Para la prestación del servicio urbano de autotaxi es condición imprescindible estar en posesión de la correspondiente licencia municipal que habilite para su realización, la cual se denominará licencia de autotaxi.
La coordinación de la licencia con el título habilitante preciso para el desarrollo de transportes de ámbito interurbano se regulará por las normas autonómicas o, en su caso, estatales aplicables.
Observaciones
Cabe aquí el mismo reparo que se formula en el punto CUARTO sobre la procedencia de un uso riguroso del lenguaje jurídico.
El Preámbulo del Decreto 347/2000 RBASOELA, dice en su punto 5:
5. El Título II se refiere a la intervención administrativa en la actividad privada. Se trata de la actividad llamada de policía, de acuerdo con la terminología recogida por la doctrina, luego seguida por el Reglamento estatal de Servicios de 1955.
Como queda dicho el servicio de taxi es de naturaleza privada. Así lo establece la doctrina y la jurisprudencia y así se recoge en el derecho positivo. Las ordenanzas municipales y las autorizaciones de policía son los instrumentos de intervención que tradicionalmente ha empleado la Administración para garantizar la prestación del servicio de interés público y para hacer compatibles la calidad en la prestación y la rentabilidad de las explotaciones.
El RBASOELA en su Título II, CAPITULO III Licencias y otros actos de control preventivo. Sección 1ª Licencias y autorizaciones, Subsección 1ª Disposiciones Generales, establece lo siguiente:
Artículo 138.-Sujeción a autorización y licencia.
Las Entidades locales podrán exigir a los ciudadanos y a las entidades públicas y privadas la obtención de autorizaciones o licencias previas al ejercicio de su actividad en los supuestos previstos por las leyes, disposiciones que las desarrollen y ordenanzas municipales.
En el Capítulo V del RBASOELA, artículo 169, bajo el epígrafe de Autorización, se establece tal denominación al título habilitante para la prestación de servicios de interés público.
Reparos y Sugerencias.
En consecuencia, se RECLAMA que la redacción del artículo 4 del nuevo RMSUAT, se ajuste a una terminología jurídica más rigurosa lo que, a su vez, evitaría efectos cacofónicos innecesarios en la lectura del artículo 4 del RMSUAT.
Se SUGIERE que la redacción del artículo 4, párrafo primero quede del siguiente tenor:
Para la prestación del servicio urbano de autotaxi es condición imprescindible estar en posesión de la correspondiente autorización administrativa que habilite para su realización, la cual se denominará licencia de autotaxi.
SEXTO
Respecto del artículo 5.
El artículo 5 del Reglamento inicialmente aprobado dice lo siguiente:
Art. 5.- Adscripción de vehículo.
La licencia de autotaxi habilitará para la prestación del servicio con un único vehículo, afecto a la licencia y cuya identificación figurará en la misma.
La prohibición de prestar el servicio con vehículo destinto del afecto a la licencia se ve posteriormente matizada en el artículo 40 del Reglamento inicialmente aprobado cuando establece que:
Art. 40.- Vehículo afecto al servicio.
La prestación del servicio de autotaxi se efectuará exclusivamente mediante la utilización del vehículo afecto a la licencia.
Ello no obstante, podrán autorizarse vehículos “de sustitución”, los cuales deberán reunir las condiciones siguientes:
- Serán de la titularidad de alguna asociación o cooperativa del sector, o de alguna emisora de radio taxi.
- Corresponderán a alguno de los modelos autorizados por el ayuntamiento para su destino al servicio de auto-taxi.
- Estarán exclusivamente destinados a sustituir a aquellos vehículos adscritos a una licencia de taxi que, como consecuencia de averías o siniestros, no puedan prestar el servicio, y únicamente mientras dure tal situación,
- Contarán con todas las autorizaciones exigibles a cualquier otro turismo de las mismas características, y deberán haber superado la revisión municipal regulada en el presente reglamento.
- Irán provistos durante su utilización para el servicio de la rotulación exterior e interior preceptiva, correspondiente al número de licencia a la que provisionalmente se adscriban.
- Contarán con los seguros obligatorios pertinentes.
El profesional taxista que pretenda hacer uso de un vehículo de sustitución deberá presentar a la Cooperativa certificado del taller en el que se encuentre el vehículo averiado y la presunta duración de la reparación. Sin solución de continuidad la Cooperativa deberá comunicarlo a la Oficina General de Policía Local, de modo que quede acreditada fehacientemente la comunicación a los efectos de su debido control, inexcusablemente con carácter previo a la utilización del vehículo. El taxista deberá llevar a bordo del vehículo el original de la autorización de transporte correspondiente al vehículo averiado y su permiso de circulación y copia de la comunicación realizada por la Cooperativa a Policía Local en la que se documente la sustitución. Finalizada la utilización del vehículo de sustitución y a los efectos del reintegro al servicio público del vehículo reparado, deberá ponerse igualmente en conocimiento de Policía Local. A tales efectos y en ejecución del presente acuerdo podrán aprobarse modelos normalizados de comunicación. El plazo de validez de la comunicación será como máximo de dos meses desde su fecha, sin perjuicio de que si éste resulta insuficiente para la reparación del vehículo averiado, pueda solicitarse su renovación mediante la debida acreditación.
Observaciones y Alegaciones
En opinión de este reclamante, se presta a confusión que en la misma norma existan dos artículos distintos y distanciados para regular un mismo aspecto del servicio: El vehículo adscrito a la licencia con que deberá prestarse dicho servicio.
Por otra parte la autorización de vehículos de sustitución para prestar el servicio de taxi con vehículo distinto al afecto a la licencia resulta insuficientemente regulada y no tiene fundamento en norma de rango legal. Es más, tal previsión es contra legem y por tanto nula de pleno derecho puesto que la LOTT en su artículo 93.1 establece que inicialmente, se aplicará a los transportes públicos discrecionales, tanto de viajeros como de mercancías, la modalidad de autorización a que se refiere el apartado a) del punto 2 del artículo anterior, en la forma que reglamentariamente se determine. Mientras que el artículo 92.2 a) de la LOTT al que remite establece que:
2. Las autorizaciones a que se refiere el apartado c) del punto 1 anterior[15] podrán revestir, a su vez, las dos siguientes modalidades:
a) Estar referidas, en cada momento, a uno o varios vehículos concretos.
En este caso, se establecerá reglamentariamente el procedimiento para realizar, a instancia del autorizado, la citada referencia, a un vehículo distinto que reúna las condiciones exigibles. Dicho procedimiento posibilitará que el cambio de referencia sea realizado con el mayor grado de automatismo y simplificación de trámites.
De la lectura de ambos artículos cabe concluir a sensu contrario que la autorización no habilitará a la prestación del servicio con un vehículo inconcreto o indeterminado como pudieran ser los vehículos de sustitución.
Por otra parte, en el resto del RMSUAT se dan incoherencias en la regulación de los vehículos de sustitución. Por ejemplo, el Régimen sancionador previsto en el Capítulo VII, artículo 58. Infracciones muy graves, letra c), tipifica que serán conductas constitutivas de infracción muy grave, entre otras la de prestar el servicio de autotaxi con vehículo distinto al afecto a la licencia.
Así mismo, en el supuesto caso de que no se tomara en consideración la contradicción con lo previsto en la LOTT sobre los vehículos afectos a las autorizaciones, sería de interés general que se tuviera presente en la regulación de los vehículos de sustitución algunas contingencias como:
a) Los taxímetros pasan la revisión específica con determinados vehículos con características técnicas propias (los afectos a las licencias);
b) Los taxímetros deben estar igualmente afectos a una autorización administrativa determinada y los vehículos de sustitución no están afectos a autorización alguna ni tampoco lo están los taxímetros que tienen incorporados.
c) Que no contempla el RMSUAT la posibilidad de sustituir el vehículo averiado, ex art. 40, párrafo tercero, sino para asociados a cooperativas, asociaciones profesionales o emisoras de radio taxi, únicas autorizadas a disponer de vehículos de sustitución, lo que supone, para aquellos titulares de licencia que no pertenezcan a asociación alguna, una merma en el principio de igualdad ante la ley relacionado con el libre derecho de asociación.
Reparos y sugerencias
Se RECLAMA y SUGIERE, en base al principio de jerarquía normativa, la nulidad del art. 40 y que, de manera subsidiaria, la matización complementaria del artículo 5 que se lleva a cabo en artículo 40, se incluya como segundo punto del artículo 5 puesto que ambos artículos regulan el mismo particular; esto es, el vehículo con que se prestará el servicio.
Así mismo se RECLAMA y SUGIERE que se tengan en cuenta tales matizaciones en los artículos relacionados, en concreto el 25.2, y el 58 del texto inicialmente aprobado.
SÉPTIMO
Respecto del artículo 7. Presupuestos
El artículo 7 del Reglamento inicialmente aprobado establece:
Art. 7.-Presupuestos
1. La creación de nuevas licencias por parte del Ayuntamiento vendrá determinada por la necesidad del servicio a prestar al público.
2. Para acreditar dicha necesidad se deberá tener en cuenta cualquier factor que influya en la oferta y demanda de transporte urbano, y esencialmente el incremento de la población censada en el municipio.
Deberá tramitarse expediente a tal efecto en el que queden acreditadas la necesidad y conveniencia del servicio a prestar al público, analizándose específicamente las siguientes cuestiones:
a) La situación del servicio en calidad y extensión antes del otorgamiento de nuevas licencias.
b) El tipo, extensión y crecimiento de los núcleos de población (residencial, turística, industrial, etc.).
c) Las necesidades reales de un mejor y más extenso servicio.
d) La repercusión de las nuevas licencias a otorgar en el conjunto del transporte y la circulación.
En dicho expediente se otorgará audiencia a las asociaciones profesionales del sector y a las de consumidores y usuarios para presentar alegaciones, en su caso, en el plazo de quince días.
Observaciones y Alegaciones
A) Iniciando este apartado de Observaciones por el final del precepto a que se refieren, es obligado decir que su párrafo in fine, al no hacer referencia a la representación de los trabajadores en el trámite de audiencia, constituye una clara marginación de éstos y de sus organizaciones representativas en dicho trámite, lo que representa un trato discriminatorio con los trabajadores y un claro menoscabo en la defensa de sus derechos en la tramitación de un expediente destinado a acreditar la necesidad de nuevas licencias de taxi.
En puridad los sindicatos no quedan incluidos en el término “asociaciones profesionales” por tanto la ausencia de una referencia directa a la representación de los trabajadores conculca el principio constitucional de igualdad consagrado en el artículo 14 de la CE lo que es motivo de nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 62.1 a) de la LRJPA Igualmente conculca, entre otros cuerpos legales, el Decreto Legislativo 1/2001, del Gobierno de Aragón en su artículo 33.2. Así mismo contradice lo establecido en la norma específica estatal, RD 763/1979, artículo 11 in fine, lo que es motivo de nulidad de pleno derecho según lo previsto en el artículo 62.2 de la LRJPA.
B) En lo que se refiere al punto 2 del artículo 7 cuando habla de tener en cuenta cualquier factor que influya en la oferta y demanda de transporte urbano y esencialmente el de la población censada, cabe decir que su redacción olvida la crítica expresamente contenida en el Plan Sectorial del Taxi[16] de noviembre de 2001, favorablemente dictaminado por la M .I. Comisión de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza.
Cierto que el componente demográfico es importantísimo a la hora de determinar el número de licencias de taxis con que atender la demanda. Pero no es menos cierto que con las variables contempladas en el artículo 7 del RMSUAT, el Ayuntamiento dispone de instrumentos suficientes para ejercer su competencia sin arbitrariedades pero de manera motivadamente discrecional lo que le permitiría, sin encorsetamientos, regular la oferta a las cambiantes circunstancias del mercado sin verse obligado por parámetros condicionantes cuyo cumplimiento actuaría como desencadenante de un aumento, acaso innecesario, en la oferta del servicio o, cuando esa condición no se dé, como un impedimento para su actualización a la cambiante realidad urbanística, sociológica y demográfica de la ciudad.
Por ello cabe poner un pero a la proposición “esencialmente censada” ya que la realidad urbana y demográfica de Zaragoza es bien distinta de la del año 2001 en que se aprobó el Plan Sectorial del Taxi.
Hoy día los núcleos del área metropolitana de Zaragoza han incrementado exponencialmente su población pero de todos es conocido que, en un porcentaje mayoritario, esa población realiza su actividad cotidiana en Zaragoza y en esta ciudad demanda servicios, entre ellos el del taxi.
La referencia al censo dificultaría en gran medida la actualización de la oferta del servicio al vincularse ésta a datos que se establecen oficialmente con una periodicidad de 5 años.
De mayor agilidad dispondría el Ayuntamiento si se proveyera de un instrumento que relacionara la oferta con la población empadronada y, a la par, estableciera un índice corrector en función de la población flotante o de hecho. Tal recomendación está implícita en el Plan Sectorial del Taxi de noviembre de 2001 que dictaminó favorablemente el Ayuntamiento de Zaragoza.
Reparos y Sugerencias.
En consecuencia, SE SUGIERE que en la redacción del artículo 7, se elimine la proposición “y esencialmente el incremento de la población censada en el municipio” y se cambie por “y esencialmente a la realidad demográfica del municipio”.
Tal variación no impediría que el Ayuntamiento ejerciera su competencia teniendo en cuenta el parámetro de la población como otro más de los que deberían tomarse en consideración para establecer las necesidades del servicio.
Así mismo se RECLAMA que en el párrafo final del artículo 7 se incluya el reconocimiento expreso del derecho de audiencia a los sindicatos como organizaciones representativas en defensa de los derechos de los trabajadores por cuenta ajena del sector.
OCTAVO
Respecto del artículo 8. Contingente
Art. 8.- Contingente
El otorgamiento de nuevas licencias no podrá suponer una proporción superior a una licencia por cada cuatrocientos habitantes del municipio, sin que ello lleve aparejada la obligación de disminuir el número de licencias actualmente existentes.
Ello sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional segunda del presente reglamento.
Observaciones
Resulta un tanto extraño que el contenido del artículo 8 sea posterior al del artículo 7 ya que el contingente contemplado en aquel precepto, y que ahora se analiza, actúa como excluyente de las variables contempladas en el artículo 7 para determinar la necesidad de ampliar cuantitativamente la oferta del servicio de taxi. Dicho de otra manera: Para determinar si son necesarias nuevas licencias de taxi el artículo 7 establece una serie de variables que no podrán ser tenidas en cuenta si no se alcanza el contingente fijado por el artículo 8. Sería más lógico anteponer el contingente a la comprobación de las variables puesto que el cumplimiento de esas variables de nada serviría en tanto no se supere la ratio de 1 licencia por cada 400 habitantes. De nada servirá que la ciudad crezca en extensión, en población flotante, en polígonos industriales, en superficies comerciales, en la utilización de instalaciones aeroportuarias o de ferrocarriles si, mientras tanto, la población no crece lo suficiente porque muchos de los vecinos deciden domiciliarse en municipios cercanos donde el precio de la vivienda es más asequible disminuyendo así la población de derecho del municipio de origen.
El establecimiento de una contingentación excluyente del resto de variables impediría, irracionalmente, incrementar el número de autorizaciones para nuevas licencias de taxi aunque algunos núcleos de población del área metropolitana de Zaragoza siguieran experimentando incrementos de población superiores al 150%; fenómeno demográfico que se lleva produciendo en los últimos años en algunos de los municipios más próximos a la capital aragonesa y que tiene su raíz en el vaciado de la metrópoli, tal y como reconoce el Plan Estratégico de Zaragoza de 2006. Pese a ello, muchos de esos vecinos de los municipios cercanos realizan su actividad laboral, estudiantil, de compras o de ocio en Zaragoza y, por tanto, requieren servicios en Zaragoza con lo que la oferta contingentada en base a la población de derecho será claramente insuficiente a la demanda del servicio porque el contingente fijado en el artículo 8 actuará como impedimento para actualizar dicha oferta a la demanda real originada por la realidad demográfica de la ciudad.
Reparos y Sugerencias.
Por otra parte, hay que decir que el establecimiento de una ratio entre licencias de taxi y habitantes de derecho no es competencia municipal. Tal competencia, de ejercicio potestativo, se la reserva para sí el Gobierno de Aragón. Así lo establece la Ley 14/1998, de 30 de diciembre, de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón que en su artículo 29.2 dice textualmente:
“El Gobierno de Aragón podrá establecer reglas que predeterminen el número máximo de licencias de auto-taxis en cada uno de los distintos municipios, en función de su número de habitantes y de otros parámetros objetivos, cuando así lo considere necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general del transporte público de viajeros.”
Es competencia de todos los gobiernos autónomos de España el establecimiento de los contingentes o la habilitación expresa a los ayuntamientos para que hagan uso de esa competencia. Cierto es que el Gobierno de Aragón no ha hecho uso de su potestad ni ha habilitado a ayuntamiento alguno para establecerla por lo que la asunción de la competencia del Gobierno de Aragón por parte del Ayuntamiento de Zaragoza no deja de ser una extralimitación.
Así se reconoce sin ambages en un reciente Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón[17] con el que el firmante de este escrito coincide plenamente sobre ese particular.
No existe coincidencia, sin embargo, con lo que el DSJSP argumenta para fundamentar la competencia municipal en el establecimiento del contingente.
Dice el Dictamen aludido en la letra B) el apartado 2.- CREACIÓN DE NUEVAS LICENCIAS que la contingentación establecida en la vigente Ordenanza Municipal del taxi lo fue “Al amparo de lo dispuesto en el art. 50.2 b) de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres…”.
Posteriormente (apartado 4.- INTRANSMISIBILIDAD DE LAS LICENCIAS SALVO CAUSA OBJETIVA JUSTIFICADA), con escaso rigor jurídico señala en el párrafo 3º de la página 5:
“La normativa estatal sólo entrará en juego en caso de ausencia de normativa autonómica, como derecho supletorio”
Resulta obvio señalar la contradicción que se establece cuando de un lado el DSJSP fundamenta una decisión en una normativa estatal porque en la normativa autonómica, LTUA, no se puede sostener la competencia normativa municipal en el aspecto que en cada momento se esté tratando.
No cabe en este sentido justificación alguna para el olvido que el DSJSP hace del art. 29.2 de la LTUA en el que se fija sin equívocos la competencia potestativa del Gobierno de Aragón para fijar los contingentes en los ayuntamientos aragoneses.
En consecuencia, teniendo en cuenta, por un lado, que el Ayuntamiento de Zaragoza tiene capacidad e instrumentos para comprobar si se cumplen los elementos objetivos que establece el artículo 7 del RMSUAT y así determinar si procede el incremento en la oferta de taxis y, por otro, que la competencia para establecer en los municipios aragoneses una ratio de licencias por habitante corresponde al Gobierno de Aragón, SE RECLAMA y SUGIERE que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29.2 de la LTUA y de lo previsto en el artículo 62.1 b) de la LRJPA, se elimine el contenido del artículo 8 del RMSUAT inicialmente aprobado.
NOVENO
Respecto de la Sección Tercera del Capítulo II del RMSUAT
La Sección Tercera del Capítulo II del RMSUAT, lleva como epígrafe Del otorgamiento de las licencias y comprende los artículos 10 a 14.
Observaciones y Alegaciones.
El RBASOELA, regula en su Título II la intervención administrativa en la actividad privada. Se trata de la actividad llamada de policía, de acuerdo con la terminología recogida por la doctrina, luego recogida por el Reglamento estatal de Servicios de 1955[18] que en su artículo 1 establece que los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados en los siguientes casos:
(…) 4º. En los servicios de particulares destinados al público mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquéllos debidamente y bajo tarifa.
Los arts. 10 y 11 establecen la convocatoria de concurso para el otorgamiento de nuevas licencias y los requisitos básicos que deben reunir quienes a ellas opten.
A) Observaciones respecto del artículo 10. Convocatoria
Tradicionalmente, la normativa municipal ha fijado los requisitos objetivos y condiciones para el otorgamiento de las nuevas licencias de taxi, sin que en el RMSUAT se justifique en modo alguno la ausencia de tal regulación, cuestión esencial para que los posibles administrados amolden su comportamiento a las condiciones preestablecidas. Con tal omisión tan sólo se priva a la norma jurídica defunciones fundamentales como las de orientación e integración social.
El artículo 10 del RMSUAT dice textualmente:
Art. 10.- Convocatoria
El acuerdo de creación de nuevas licencias será publicado en el BOP. A través del mismo medio se hará público asimismo el anuncio de convocatoria de concurso para su otorgamiento.
Podría decirse que el artículo 10 del RMSUAT viene a ser una síntesis de lo contenido en el artículo 10 del RNT[19], párrafos 3º y 4º, pero pasa por alto el hecho de que el RD 763/1979. RNT, hace referencia al concurso como método subsidiario de adjudicación de las nuevas autorizaciones, esto es para los casos en que las licencias no pudieran adjudicarse por antigüedad a los trabajadores asalariados bien por su inexistencia o porque, voluntariamente, los existentes no optaran a dichas licencias. Es entonces y sólo entonces cuando la administración podrá, mediante concurso libre, someter el procedimiento, en cuanto a su preparación y adjudicación, a la normativa sobre contratación local[20].
Nada cabría decir tal en el caso de que el RMSUAT emplee el término “concurso” en sentido amplio, desprovisto de su naturaleza jurídica relacionada con las concesiones administrativas, puesto que no existe contratación pública ya que, por muy reglamentada que esté, la industria del taxi es una actividad privada.
El artículo 13 del RNT establece en lo siguiente:
En la adjudicación de las licencias de la clase A) -auto-taxis-, las Entidades Locales se someterán a la prelación siguiente:
1.º En favor de los solicitantes del apartado a) del artículo anterior, reservándose el 10% de las licencias a adjudicar para los del apartado b) de dicho precepto cuando en la Entidad Local coexistan licencias de las clases A) y B), por rigurosa y continuada antigüedad en ambos casos acreditada en el término jurisdiccional del Ente concedente. Dicha continuidad quedará interrumpida cuando voluntariamente se abandone la profesión de Conductor asalariado por plazo igual o superior a seis meses.
2. º En favor de las personas físicas o jurídicas a que se refiere el apartado c) del artículo anterior, mediante concurso libre, aquellas licencias que no se adjudicaren con arreglo al apartado anterior.
La prelación para la adjudicación de las licencias de la clase B) -auto-turismos- será en favor de los conductores asalariados de los titulares de las licencias de la clase B), a que se hace referencia en el apartado a) del artículo anterior, por rigurosa y continuada antigüedad y, a falta de ello, por el concurso libre antes regulado.
No puede decirse que el art. 10 haga mucho por el principio de seguridad jurídica puesto que se limita a anunciar la convocatoria de un concurso para el otorgamiento de nuevas autorizaciones sin establecer las bases en el mismo cuerpo normativo. Tal omisión en nada contribuye a la claridad y cercanía que debe presidir las relaciones de los ciudadanos con la administración municipal y, por el contrario, mucho al oscurantismo y a la inseguridad de los administrados.
Llama poderosamente la atención que el DSJSP nada diga al respecto de la modificación en el método de otorgamiento de las licencias de nueva creación. No existe una motivación suficientemente fundada en derecho para tal modificación.
Es más, no existe motivación suficientemente fundada, ni infundada. Sencillamente, nada se argumenta y, por tanto, no existe motivación ni fundamentación en derecho que justifique el cambio en el método de otorgamiento de las futuras autorizaciones.
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias
Si tras la ambigüedad del artículo 10 se esconde una modificación sustancial del régimen de otorgamiento cabe alegar que tal modificación no estaría sustentada en norma de rango legal suficiente puesto que el régimen de otorgamiento supone un aspecto esencial de la actividad y la regulación municipal debe respetar lo establecido en normas con suficiente rango legal para regular tal aspecto de la actividad.
La LTUA nada establece sobre el particular y, ex artículo 7, remite el ejercicio de las competencias municipales a la legislación estatal o autonómica.
La legislación autonómica hace referencia al régimen de otorgamiento de las autorizaciones en el artículo 169.3 del RBASOELA, dentro del Capítulo V, bajo el epígrafe Actividades y servicios de interés público, dispone de manera literal lo siguiente:
Artículo 169.-Autorización.
1. La autorización se otorgará de acuerdo con el procedimiento establecido en la normativa sectorial aplicable.
2. El plazo para resolver y notificar la autorización será el que establezca dicha normativa sectorial. Cuando no esté fijado será de tres meses. Transcurrido dicho plazo se entenderá desestimada la solicitud.
3. El número de autorizaciones podrá limitarse cuando así lo exijan motivos de interés general. En este supuesto, la ordenanza reguladora habrá de establecer los criterios objetivos de adjudicación, entre los que podrán incluirse aquellos que sean expresión de políticas sociales de promoción de los trabajadores asalariados del sector. No obstante, podrán otorgarse por orden de petición y, en su caso, por sorteo cuando todos los solicitantes hayan de reunir las mismas condiciones.
Dada la ausencia de desarrollo normativo de la LTUA; es decir la ausencia de norma reguladora con rango legal suficiente, entraría en juego el RNT en función de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 CE y de la expresa remisión del artículo 7 de la LTUA a la normativa estatal.
En consecuencia se RECLAMA que el artículo 10 del RMSUAT se redacte en los términos establecidos por el artículo 10 del RNT perfectamente compatibles con el artículo 169 del RBASOELA y, por tanto, que el artículo 10 recoja los criterios objetivos de adjudicación del previsto concurso público, restringido en principio y público subsidiariamente, así como que esos términos se ajusten al contenido de los artículos 12 y 13 del vigente RNT reconociendo indubitablemente la preferencia de los asalariados del sector en base a la antigüedad acumulada en el ejercicio continuado de la profesión, todo ello en cumplimiento de la previsión orientadora contemplada en el artículo 40.1 CE y del mandato establecido en el artículo 129.2 in fine de nuestra Carta Magna, respecto de los cuales el RMSUAT inicialmente aprobado es, como poco, regresivo.
La inclusión en el RMSUAT de los derechos de preferencia sería, además, acorde con la anterior normativa municipal y con la actuación en consecuencia que el propio Ayuntamiento ha tenido en idénticos casos.
Por otra parte, el reconocimiento expreso de tales derechos tendría el respaldo de la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional. En apoyo de tal afirmación cabe traer aquí la STC 112/2006 de 5 de abril de 2006 que en su FJ II, 3, estableció lo siguiente:
“Las habilitaciones o remisiones legales a la potestad reglamentaria deben, según nuestra doctrina allí expresada (en referencia a las SSTC 83/1984 de 23 de julio, y 292/2000 de 30 de noviembre), restringir el ejercicio de dicha potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley” (la redondilla y la negrita son mías).
Por ello, sería acorde a la Constitución el reconocimiento y la regulación por vía reglamentaria del tradicional derecho de preferencia a favor de los trabajadores asalariados puesto que el RMSUAT estaría desarrollando un precepto de rango legal, del más alto rango legal, como es el artículo 129.2 CE in fine en cuanto a establecer los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.
Así lo entendió el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, cuando en su Sentencia del de 22 de junio de 2000 estableció que:
“La limitación del acceso a la titularidad de las licencias estableciendo una preferencia en favor de los asalariados del taxi, puede además enmarcarse en las políticas de progreso social y económico para la distribución de la renta personal mas equitativa, cuya promoción corresponde a los poderes públicos de acuerdo con el art. 40 de la Constitución y especialmente dicha normativa es congruente con lo dispuesto en el art. 129 de la Constitución que establece que los poderes públicos establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Está justificado por lo tanto que en el acceso a las licencias de autotaxi sean preferidos los asalariados del sector a otros extraños a él o a otros que ya gozan de licencia.”
En el mismo sentido se pronunció recientemente el TSJ de Castilla y León en su Sentencia de 5 de octubre de 2007 que recoge textualmente en su fundamento jurídico QUINTO los términos de la sentencia del TSJM, antes citada.
B) Observaciones respecto del artículo 11
Entre los requisitos que establece el artículo 11 para optar a la obtención de licencia municipal de autotaxi, se encuentra la prohibición de optar a la autorización administrativa para aquellas personas que ya hubieran sido titulares de otra licencia de autotaxi durante los 10 años anteriores a la presentación del nuevo otorgamiento.
Sobre este particular cabría traer aquí dos supuestos fácticos que ponen de manifiesto situaciones, a todas luces, injustas.
Supuesto 1. Una persona titular de una licencia de taxi decide transferirla y volver a trabajar en el sector como asalariado. A los 8 años de transferir su título habilitante, se abre un expediente para el otorgamiento de nuevas licencias de autotaxi.
Consecuencias.- Esa persona, por la prohibición del artículo 11, no podría optar a una nueva licencia de autotaxi y otro asalariado con una antigüedad de 7 años y que nunca fuera titular de una licencia tendría más derecho que ella.
Supuesto 2. Variación respecto del supuesto 1, con el mismo antiguo titular de licencia que transfirió su autorización y volvió a trabajar en el sector como asalariado:
El expediente de otorgamiento de nuevas autorizaciones se abre a los 11 años desde que el antiguo titular comenzara a trabajar por cuenta ajena en el sector, en lugar de a los 7 años que contempla el supuesto 1.
Consecuencias.- La persona que ya fuera titular de una licencia tendría más antigüedad acumulada y contabilizable que aquél que 3 años antes (supuesto 1) disponía de mayor derecho de preferencia.
Reparos y Reclamaciones y Sugerencias
En consecuencia sería de justicia y acorde con el espíritu del contenido del artículo 11 del RMSUAT inicialmente aprobado que el periodo de diez años posterior a la transferencia de una licencia de taxi por quien ya fuera titular de la misma no contabilizara a los efectos acumulativos de antigüedad. Eso evitaría las situaciones de injusticia que pudieran derivarse de los supuestos fácticos examinados, y, a la par, evitaría motivaciones puramente especulativas para la obtención de los títulos habilitantes como pudiera ser que una persona pudiera transferir dos licencias de taxi otorgadas por antigüedad en tanto otra, con una antigüedad similar, no hubiera sido titular de ninguna.
Se SUGIERE, por tanto, la incorporación al artículo 11 de un segundo punto del tenor siguiente:
2. El periodo de 10 años posterior al momento en que un titular de licencia hubiera transferido una autorización habilitante de primer otorgamiento, no contabilizará para el trasmitente como antigüedad a los únicos efectos del derecho de preferencia reconocido a los trabajadores por cuenta ajena del sector.
C) Observaciones respecto del artículo 12. Procedimiento.
Según la doctrina, mediante la autorización de policía se permite a un sujeto el ejercicio de un derecho propio. No nace el derecho de la autorización, entre otras cosas porque no existe una transferencia de facultad del ente público al particular puesto que la Administración no ha llevado a cabo la publicatio del servicio o actividad autorizada. El otorgamiento de la autorización se verifica previa valoración de la oportunidad del ejercicio de ese derecho del que ya era titular el destinatario de aquélla con relación a la zona del orden público que el sujeto autorizante debe tutelar.[21]
Como queda dicho, no hay, mediante Ley, reserva de la Administración para sí del servicio del taxi. Más bien al contrario puesto que, ex artículo 69.1 de la LOTT, tan sólo los transportes públicos regulares permanentes de viajeros de uso general tienen el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración.
El art. 12, bajo el epígrafe Procedimiento, establece en su punto 1 que el otorgamiento se llevará a cabo mediante concurso, sometido a la reglas de publicidad y concurrencia, lo que no es más que una reiteración del artículo 10. Ello da pie a decir que el contenido del artículo 10 bien pudiera incluirse en el artículo 12, o viceversa, evitando así un articulado de contenido fragmentado e innecesariamente elevado. Distinto sería que su contenido fuera acorde con la legalidad.
Sirva por tanto aquí cuanto se argumenta y dice en las Observaciones, Raparos y Sugerencias respecto del contenido del artículo 10 del RMSUAT.
Problema mayor es el que se ocasiona con el literal del punto 2 del art. 12:
2. Sin perjuicio de las previsiones contenidas en las bases del concurso, y de las disposiciones de la normativa sectorial aplicable, el procedimiento se regirá, en cuando a su preparación y adjudicación, por la normativa sobre contratación en el sector público.
Así mismo, sin perjuicio de lo dicho en el apartado A) de este punto NOVENO respecto del artículo 10 del RMSUAT, cabe también traer de nuevo a colación el artículo 69 de la LOTT que en su punto 2 dice lo siguiente: La gestión de los servicios a que se refiere el punto anterior[22], se regirá, en lo no previsto en esta Ley y en sus disposiciones de desarrollo, por las normas generales reguladoras de la contratación administrativa.
A sensu contrario, cabría interpretar que, la prestación de los servicios de transporte distintos de los regulares permanentes de viajeros de uso general, no deberán regirse por las normas generales de la contratación administrativa en tanto en cuanto no sean declarados, mediante Ley, servicios públicos, algo que hasta la fecha no ha ocurrido con el servicio de taxis.
Por otra parte, el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece en su artículo 3. Negocios y contratos excluidos:
1. Quedan fuera del ámbito de la presente Ley:
b) Las relaciones jurídicas derivadas de la prestación por parte de la Administración de un servicio público que los administrados tienen la facultad de utilizar mediante el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general a los usuarios.
Mucho más taxativa resulta la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público[23] que establece en su artículo 4. Negocios y contratos excluidos, lo siguiente:
1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:
…
b) Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general.
o) Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 7, que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley.
No cabe duda que en los dos supuestos anteriores cabe incluir el servicio del taxi tanto si se considera un servicio público ex artículo 1 del RMSUAT, aun en contra de la doctrina y la línea mayoritaria en la jurisprudencia; como si, por el contrario, se trata de una actividad privada desarrollada sobre bienes de dominio público previa obtención de la preceptiva autorización administrativa.
Sea como fuere lo que no resulta en ningún caso procedente es someter, sin matizaciones, la obtención de la autorización que habilita para la prestación del servicio de transporte de viajeros en automóviles ligeros a la normativa sobre contratación en el sector público. Y no resulta procedente por las razones reiteradamente expuestas:
— El servicio de taxis no es un servicio público sino un servicio privado de interés público, un servicio público virtual o un servicio público impropio.
— Cualquiera de las tres categorías jurídicas citadas se corresponde con una actividad privada.
— El régimen jurídico del título habilitante es el de autorización administrativa, y concretamente el de la autorización de policía. Por consiguiente no hay contrato, tal como exige la concesión sino un acto administrativo a través del cual se permite que un sujeto privado ejerza una actividad —la del auto-taxi—, previa comprobación de que la desarrollará sin causar molestias o perturbaciones al interés general[24].
Reparos y Reclamaciones.
Sirva de nuevo aquí lo argumentado en el apartado A) de este punto NOVENO, respecto del artículo 10 del RMSUAT y, en consecuencia, en base a los principios de legalidad y de jerarquía normativa, se RECLAMA y SUGIERE la eliminación del artículo 12 de la inmotivada y, por tanto, improcedente referencia a la normativa sobre contratación en el sector público para aquellos otorgamientos que se realicen en función del derecho de preferencia de los asalariados del sector. Otorgamientos que deben ser directos en función de los méritos contraídos por los solicitantes.
Así mismo, en cumplimiento de la remisión normativa que contemplan los artículos 4.1. a) y 7 de la LTUA, se RECLAMA y SUGIERE que el procedimiento para la obtención del título habilitante para el desempeño de la actividad se ajuste a lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del RD 763/1979, RNT.
D) Observaciones respecto del artículo 14. Vigencia
El literal del artículo 14 es el siguiente:
Art. 14.- Vigencia
Las licencias municipales de autotaxi se otorgarán por el plazo de validez que en las bases de la convocatoria se establezca.
En defecto de determinación de plazo, se entenderá que éste es indefinido.
Desde la aprobación de la CE de 1978, las autorizaciones habilitantes han tenido siempre un carácter temporal indefinido. La modificación de tal condición no tiene a juicio de quien este escrito eleva, justificación ni fundamento jurídico suficiente.
Tampoco se justifica ni argumenta a favor de tal modificación en el preceptivo informe del Servicio Jurídico de los Servicios Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza. Así hay que afirmarlo porque nada se dice al respecto en el citado informe incluido en el expediente 143811/2007, iniciado para la aprobación del RMSUAT.
La LTUA dispone en su Título III, CAPÍTULO II. De los servicios discrecionales en automóviles de turismo; artículo 27, lo siguiente:
Artículo 27. Necesidad de licencia municipal.
1. Para la realización de servicios de transporte urbano de viajeros en automóviles de turismo será necesaria la previa obtención de la correspondiente licencia habilitante, otorgada por el municipio en que esté residenciado el vehículo.
2. Las licencias municipales para la prestación de servicios de transporte urbano en automóviles de turismo corresponderán a una categoría única, denominándose licencias de auto-taxis.
Complementan el anterior precepto los artículos 29 a 33 de la misma Ley.
En ninguno de ellos se contempla la posibilidad de que los ayuntamientos otorguen licencias con carácter temporal.
Puede argumentarse, a sensu contrario, que la LTUA tampoco establece prohibición sobre el particular y, por tanto, que las Corporaciones Locales están autorizadas a otorgar licencias de taxi con vigencia determinada.
En opinión del firmante, eso no puede ser así porque iría en contra de la función coordinadora que tienen asumida, ex art. 32 LTUA, la Administración Autonómica con respecto a los transportes intracomunitarios, y la Administración Central respecto de los intercomunitarios, ex art.149.1.21º CE, ex arts. 3; 5 a 11 LOTT y concordantes.
No puede pasarse por alto que, ex art. 32 LTUA, la obtención de autorización municipal es simultánea a la autorización interurbana de vigencia indefinida salvo lo previsto en el régimen sancionador. No es de rigor que con la modificación que pretende el RMSUAT se permita llegar a una situación en la que el titular de una autorización para llevar a cabo el servicio de taxi en el ámbito municipal vea como dicha autorización pierde su vigencia temporal mientras mantiene vigente la autorización para prestar servicios interurbanos.
Por otra parte, parece poco coherente que la LTUA contemple la posibilidad de cancelar la autorización urbana en caso de pérdida por causa legal de la autorización interurbana pero no contemple la situación inversa por lo que puede deducirse que no existe, por parte del legislador autónomo, voluntad de establecer una vigencia limitada a las autorizaciones urbanas. En caso contrario lo hubiera previsto tal y como hizo para la situación inversa.
Resulta también escasamente riguroso que le RMSUAT regule pormenorizadamente las condiciones que posibilitan la creación y el otorgamiento de nuevas autorizaciones habilitantes y tan sólo se limite a enunciar la posibilidad de que se otorguen licencias de taxi con vigencia limitada en el tiempo sin establecer una regulación mínima de las circunstancias y condiciones que deberían contemplarse para tomar tal medida.
Esa falta de regulación posibilitaría en gran medida la arbitrariedad en la ejercicio del poder público, circunstancia expresamente prohibida en el artículo 9.3 CE.
Llamativo resulta igualmente que el DSJSP guarde silencia total a respecto de esta novedad reglamentaria, mucho más si tenemos en cuenta que el punto II de su introducción, justifica la necesidad del nuevo RMSUAT de la manera siguiente:
“La norma pretende, por una parte, adecuar la regulación municipal a las disposiciones de la siempre cambiante normativa de ámbito superior, así como muy en particular, ser el instrumento adecuado para responder a las exigencias de la garantía de la calidad, seguridad y continuidad de servicio público.”
Desde la entrada en vigor de la LTUA no se ha producido cambio normativo alguno en la legislación autonómica sobre la materia y la normativa estatal específica, léase RNT, permanece inalterada desde que el Real Decreto 1080/1989, del 1 de Septiembre de 1989, modificó los artículos 1, 2, 22, 38, 43 y 46, del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros.
Y sin modificación alguna permanecerá en virtud de la STC 118/1996.
Reclamaciones y Sugerencias
En consecuencia se RECLAMA y SUGIERE la eliminación de lo previsto en el artículo 14 del RMSUAT, inicialmente aprobado, respecto de la vigencia limitada de las autorizaciones habilitantes.
Subsidiariamente y en base al principio de seguridad jurídica se RECLAMA la regulación de las circunstancias que determinarán el otrogamiento de autorizaciones temporales para la prestación del servicio de taxi.
DÉCIMO
Respecto de la Sección tercera (sic): De la transmisión de licencias
La Sección cuarta, erróneamente numerada con el ordinal “tercera” del Capítulo II está integrada por los artículos 15 y 16.
El artículo 15 declara la intransmisibilidad de las autorizaciones salvo determinados supuestos. El artículo 16 establece las condiciones en que las excepciones de intransmisibilidad podrán tomarse en consideración.
El artículo 15. Supuestos, establece lo siguiente:
Art. 15.- Supuestos
Las licencias de autotaxi serán intransmisibles, salvo en los supuestos siguientes:
a) Por fallecimiento del titular, a favor de sus herederos o legatarios o del cónyuge viudo.
b) Por jubilación del titular, siempre que la haya explotado durante al menos cinco años.
c) Por invalidez total para la profesión habitual de taxista.
d) Por imposibilidad del heredero, legatario o cónyuge de reunir los requisitos establecidos en el artículo 11 y 13 de este Reglamento para solicitar el otorgamiento de licencia en el supuesto previsto en el apartado a) del presente artículo.
e) Por retirada definitiva del permiso de conducir BTP.
f) Cualquier otra causa de fuerza mayor apreciada discrecionalmente por el Ayuntamiento.
Observaciones y Alegaciones
La regla general que establece el RMSUAT es la de la intransmisibilidad del título habilitante para la prestación del servicio pero, a continuación, establece una serie de excepciones a esa regla general.
La regulación autonómica al respecto de la transmisibilidad de las autorizaciones se plasma en el artículo 14 de la LTUA que establece lo siguiente:
Artículo 13. Transmisión de vehículos y títulos habilitantes.
La transmisión de vehículos y de títulos habilitantes para la realización del transporte urbano y, en su caso, interurbano, precisarán autorización de las Administraciones competentes y quedará condicionada a la normativa específica reguladora de las licencias municipales y de las autorizaciones de transporte interurbano, así como al cumplimiento de lo dispuesto en el apartado cuarto del artículo 48 de esta Ley.
Dado que la LTUA remite a la normativa específica reguladora de las licencias, veamos qué establece al respecto la legislación.
La Ley 7/1999, de 9 de abril, de administración local de Aragón nada dice al respecto de la transmisibilidad de las licencias por lo que cabe acudir a la legislación estatal.
La LOTT establece en su artículo 52, y de manera genérica, las condiciones de transmisibilidad de los títulos habilitantes para los distintos tipos de transporte por carretera
Artículo 52
1. Los títulos habilitantes a los que se refiere esta sección únicamente podrán transmitirse válidamente a personas distintas de aquellas a las que fueron originariamente otorgados cuando se den conjuntamente las siguientes circunstancias:
a) Que la transmisión se haga a favor de una persona física o jurídica que cumpla los requisitos señalados en el artículo 48, salvo lo previsto en el punto 2 del artículo 42.
b) Que los transmitentes, los adquirentes o ambos cumplan los requisitos específicos establecidos por la Administración, en relación con la posibilidad de transmisión de cada uno de los distintos tipos de títulos habilitantes.
c) Que no se trate de títulos habilitantes referidos a modalidades de transporte que, en razón de su carácter internacional u otras condiciones específicas, el Gobierno haya establecido su intransmisibilidad.
2. La transmisión estará en todo caso subordinada a que la Administración dé previamente su conformidad a la misma, realizando la novación subjetiva del título habilitante en razón al cumplimiento de los requisitos previstos en el punto 1 anterior.
Más preciso resulta el RD 1211/1990, Reglamento de la LOTT en su artículo 118.1:
1. En aquellos supuestos en que, conforme a lo que se señala en el artículo 110, las autorizaciones de transporte público discrecional se otorguen referidas a un vehículo concreto cuya identificación figure en las mismas y tal otorgamiento se encuentre sometido a limitaciones por razón de la antigüedad de los vehículos o de otro tipo, aquéllas podrán ser transmitidas a otros titulares, siempre que la Administración así lo posibilite, realizando la correspondiente novación subjetiva de las mismas en favor de los adquirentes.
Por su parte el RD 763/1979, RNT, establece en su artículo 14 el siguiente régimen de transmisibilidad de las autorizaciones habilitantes:
Las licencias serán intransmisibles, salvo en los supuestos siguientes:
a) En el fallecimiento del titular, a favor de su cónyuge viudo o herederos legítimos.
b) Cuando el cónyuge viudo o los herederos legitimarios y el jubilado no puedan explotar las licencias como actividad única y exclusiva, y previa autorización de la Entidad Local, en favor de los solicitantes reseñados en el artículo 12, teniendo en todo caso derecho de tanteo cualquier otro heredero forzoso en posesión del «permiso local de Conductor».
c) Cuando se imposibilite para el ejercicio profesional el titular de la licencia, por motivo de enfermedad, accidente u otros que puedan calificarse de fuerza mayor (entre ellos la retirada definitiva del permiso de conducir necesario), a apreciar en su expediente, en favor de los solicitantes del apartado anterior.
d) Cuando la licencia tenga una antigüedad superior a cinco años, el titular podrá transmitirla, previa autorización de la Entidad Local, al Conductor asalariado con permiso de conducir y ejercicio en la profesión durante un año, no pudiendo el primero obtener nueva licencia del mismo Ente local en el plazo de diez años por ninguna de las formas establecidas en este Reglamento, ni el adquirente transmitirla de nuevo sino en los supuestos reseñados en el presente artículo.
Las licencias cuya titularidad corresponda a personas jurídicas solamente serán transmisibles cuando, teniendo una antigüedad de cinco años, se enajene la totalidad de los títulos.
Las licencias de la clase C) solamente podrán transmitirse cuando teniendo una antigüedad superior a cinco años se respeten los límites mínimos de titularidad del artículo 18 de este Reglamento.
Las transmisiones que se realicen contraviniendo los apartados anteriores producirán la revocación de la licencia por el Ente local, previa tramitación de expediente iniciado de oficio, a instancia de las Centrales sindicales, Asociaciones profesionales o cualquier otro interesado.
Una comparación entre el régimen de transmisibilidad contemplado en el RNT y el que establece el RMSUAT inicialmente aprobado nos lleva a concluir que este último olvida incorporar entre los supuestos que excepcionan la intransmisibilidad de las licencias de autotaxi el que el RNT contempla en su letra d). Previsión que tradicionalmente han contemplado las distintas ordenanzas reguladoras del servicio en la ciudad de Zaragoza.
El DSJSP fundamenta la competencia municipal en base a no admitir la aplicabilidad en Aragón del RNT. Y ello pese reconocer expresamente que la línea jurisprudencial es contraria a sus tesis.
Dado que la postura y fundamentación jurídica en contrario de lo que sostiene el DSJSP ya está expuesta con suficiencia por quien este escrito firma, resultaría ocioso reiterar de nuevo los mismos argumentos.
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias.
En consecuencia, el RMSUAT efectúa por omisión un plus de intransmisibilidad de las autorizaciones administrativas habilitantes lo que en la práctica supone un gravamen superior sobre los derechos del titular de la autorización habilitante para la prestación del servicio de autotaxi. Gravamen que no puede realizarse mediante normativa de rango reglamentario municipal.
Por ello, en base al principio constitucional de jerarquía normativa contemplado en el artículo 9.3 de la CE, así como a la previsión legislativa supletoria del artículo 149.3, in fine de la CE, se SUGIERE y RECLAMA que el artículo 15 del RMSUAT, de acuerdo con la legalidad vigente, incluya entre las excepciones de intransmisibilidad de las licencias de autotaxi la siguiente:
Cuando la licencia tenga una antigüedad superior a cinco años, el titular podrá transmitirla, previa autorización de la Entidad Local, al Conductor asalariado con permiso de conducir y ejercicio en la profesión durante un año, no pudiendo el primero obtener nueva licencia del mismo Ente local en el plazo de diez años por ninguna de las formas establecidas en este Reglamento, ni el adquirente transmitirla de nuevo sino en los supuestos reseñados en el presente artículo.
UNDÉCIMO
Respecto del artículo 36.- Autónomo colaborador en relación con la Disposición transitoria Primera.
El Art. 36.- Autónomo colaborador, del RMSUAT inicialmente aprobado dispone lo siguiente:
Las disposiciones establecidas respecto de los conductores asalariados serán aplicables igualmente a los autónomos colaboradores, en los términos que resulten de la normativa laboral.
Por su parte, la Disposición Transitoria Primera dice textualmente:
Los conductores asalariados con contrato en vigor el día 16 de junio de 1999, fecha de publicación de la Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999, tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de autotaxi que se creen con arreglo a lo establecido en los artículos 7 y siguientes, siempre que en la fecha de publicación del acuerdo de creación mantuvieran dicha condición de asalariados (sin interrupción superior a seis meses) y reúnan todas las condiciones que exige este Reglamento.
Observaciones y Alegaciones
Si se pone en relación el artículo 36 y la Disposición Transitoria Primera deberemos concluir que los autónomos colaboradores que estuvieran prestando legalmente sus servicios como conductores de taxi el día 16 de junio de 1999, tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de taxi en los mismos términos que cualquier otro trabajador asalariado o trabajador por cuenta ajena.
Ello supondría una clara contravención del régimen transitorio contemplado en la Ordenanza Municipal, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999, actualmente vigente. Un régimen transitorio que, aunque desvirtuado en relación con el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980, no contempla ese derecho de preferencia para los autónomos colaboradores, derecho que jamás han tenido reconocido desde la entrada en vigor del RD 763/1979 RNT.
El concepto de trabajador asalariado es asimilable al de trabajador por cuenta ajena y los autónomos colaboradores no reúnen las condiciones de trabajadores por cuenta ajena salvo prueba en contrario. En ese sentido se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Constitucional fijando su doctrina respecto del artículo 1.3, apartado e) del Estatuto de los Trabajadores (RCL 1995\997) y del artículo 7.2 de la Ley General de la Seguridad Social (RCL 1994\1825) en las sentencias 109/1988 de 8 de junio (RTC 1988\109), 2/1992, de 13 de enero (RTC1992\2), y 59/1992 de 23 de abril (RTC 1992\59), doctrina que cita, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2006.
En resumen, la extensión retroactiva a los colaboradores autónomos del derecho de preferencia reconocido a los trabajadores por cuenta ajena supondría el perjuicio de estos últimos que pudieran verse relegados en su derecho por el reconocimiento del mismo a quienes nunca lo disfrutaron.
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias
Por lo arriba argumentado, cabe reclamar y RECLAMO que, en cumplimiento de la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, el artículo 36 del RMSUAT inicialmente aprobado haga expresa salvedad sobre lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera en cuanto a la idéntica aplicación para los colaboradores autónomos de lo dispuesto para los trabajadores asalariados.
No hacer tal salvedad supondría el menoscabo de los derechos de muchos trabajadores asalariados, al tiempo que supondría la apertura de una puerta al fraude laboral en aras a la consecución de unos derechos que tan sólo han sido reconocidos a los trabajadores por cuenta ajena.
Por todo ello se SUGIERE que, salvo que se tomen en consideración las alegaciones, reparos, reclamaciones y sugerencias contenidas en el punto DUOCÉCIMO de este escrito, el artículo 36 quede redactado de la siguiente manera:
Art. 36.- Autónomo colaborador
Las disposiciones establecidas respecto de los conductores asalariados serán aplicables igualmente a los autónomos colaboradores, en los términos que resulten de la normativa laboral con expresa salvedad de lo dispuesto en relación con el derecho de preferencia en favor de los trabajadores asalariados contemplado en la Disposición Transitoria Primera de esta Ordenanza.
DUODÉCIMO
Respecto De la Disposición Transitoria Primera.
El RMSUAT, inicialmente aprobado establece en su Disposición transitoria Primera lo siguiente:
“ Los conductores asalariados con contrato en vigor el día 16 de junio de 1999, fecha de publicación de la Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999, tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de autotaxi que se creen con arreglo a lo establecido en los artículos 7 y siguientes, siempre que en la fecha de publicación del acuerdo de creación mantuvieran dicha condición de asalariados (sin interrupción superior a seis meses) y reúnan todas las condiciones que exige este Reglamento.”
Observaciones y Alegaciones
Puede que a la vista de la evolución normativa que sufre el sector del taxi en la ciudad de Zaragoza, no resulte ocioso recordar que la función principal del régimen transitorio de una norma legal no es otra que el cumplimiento del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de nuestra vigente Constitución.
Puesto que el régimen transitorio del RMSUAT inicialmente aprobado remite a la todavía vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, resulta obligado traer aquí el precepto con que dicha Ordenanza alude al derecho de preferencia de los trabajadores asalariados del sector. Ese precepto no es otro que su Disposición Transitoria Tercera, del siguiente tenor literal:
“Los conductores asalariados con contrato en vigor en la fecha de publicación de esta Ordenanza tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de autotaxi que se creen con arreglo a lo establecido en el artículo 12, siempre que en la fecha de publicación del acuerdo de creación mantuvieran dicha condición de asalariados (sin interrupción superior a seis meses) y reúnan todas las condiciones que exige esta Ordenanza.
A estos asalariados con contrato en vigor en la fecha de publicación de la Ordenanza se les podrá renovar el contrato una vez que finalice el plazo inicialmente previsto en el mismo.”
Para interpretar el contenido de la preferencia a que remiten tanto la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999 como el RAMSUAT inicialmente aprobado, resulta obligado conocer la fuente original que determina el citado derecho de preferencia.
La vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi sustituyó con su entrada en vigor al, hasta entonces vigente, Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980 que reconocía y regulaba el derecho de preferencia de los trabajadores asalariados del sector en el artículo 13º, trasunto obligado del artículo 13 del RD 763/1979, RNT. Ambos artículos establecían textualmente lo siguiente:
Art. 13º. En la adjudicación de las licencias de la clase A) -auto-taxis-, las entidades locales se someterán a la prelación siguiente:
1º. En favor de los solicitantes del apartado a) del artículo anterior, reservándose el diez por ciento de las licencias a adjudicar para los del apartado b) de dicho precepto cuando en la entidad local coexistan licencias de las clases A) y B), por rigurosa y continuada antigüedad en ambos casos acreditada en el término jurisdiccional del ente concedente. Dicha continuidad quedara interrumpida cuando voluntariamente se abandone la profesión de conductor asalariado por plazo igual o superior a seis meses.
El apartado a) del artículo anterior (obviamente el artículo 12, tanto del Reglamento municipal de 1980 como del vigente RNT) a que hace referencia el artículo 13, arriba trascrito, es del tenor literal siguiente:
Art. 12º. Podrán solicitar licencias de auto-taxis:
a) Los conductores asalariados de los titulares de licencias de las clases A) y B) que presten el servicio con plena y exclusiva dedicación en la profesión, acreditada mediante la posesión y vigencia del permiso de conductor expedido por el ente local creador de las licencias y la inscripción y cotización en tal concepto a la seguridad social.
Si tomamos el contenido del derecho de preferencia a la luz de la norma original de la que nace, es decir del artículo 13 del RD 763/1979 en desarrollo del mandato constitucional que establece el artículo 129.2 in fine de la CE, y lo comparamos con lo que contempla la Disposición Transitoria Tercera de la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, se habrá de concluir que, de no mediar el principio de jerarquía normativa (lo que supondría la nulidad de pleno derecho de dicha Disposición Transitoria Tercera), se ha producido una pérdida en el reconocimiento de los derechos adquiridos por los trabajadores por cuenta ajena en el sector del taxi.
Esa pérdida se concreta por dos vías:
1ª) La falta de concreción positiva en cuanto al contenido del derecho de preferencia.
Y esto es así porque la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999, olvidando lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 1 del RNT, tan sólo hace alusión al derecho de preferencia sin determinar su contenido en los términos que el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980 establecía como trasunto del RD 763/1979.
2ª) La reducción efectiva de dicho derecho.
Puede que el contraste entre dos supuestos fácticos ayude a determinar la reducción del derecho de preferencia. Veamos:
Supuesto 1.- Un trabajador asalariado que hubiera accedido a su puesto de trabajo con el anterior Reglamento de 1980 en vigor (totalmente respetuoso con el vigente RD 763/1979) y que en la fecha de publicación de la Ordenanza en vigor (1999) estuviera, circunstancialmente, percibiendo la prestación por desempleo.
Consecuencias: Con arreglo al RD 763/1979 seguiría manteniendo su derecho de preferencia ante una hipotética concesión de licencias municipales de taxi puesto que su cese en la actividad hubiera sido involuntario.
Por el contrario, en aplicación de la vigente Ordenanza, transgresora del RD 763/1979 y nada respetuosa con los derechos reconocidos por el Reglamento municipal de 1980, perdería su preferencia puesto que no tendría contrato en vigor en el momento de la publicación de la Ordenanza.
Supuesto 2.- Un trabajador asalariado que hubiera accedido a su puesto de trabajo con el anterior Reglamento de 1980 y que lo mantuviera en vigor en el momento de perfeccionarse la actual Ordenanza municipal pero que por circunstancias que no vienen al caso cesase en su actividad de manera involuntaria por un periodo superior a seis meses (cosa bastante factible puesto que la actual Ordenanza Municipal del taxi no permite la contratación de asalariados, excepto en circunstancias muy concretas).
Consecuencias: Con relación al vigente RD 763/1979, Reglamento Nacional del Taxi, ese trabajador no perdería su derecho de preferencia puesto que su cese sería involuntario y en la citada norma no se hace referencia a plazo alguno para perder dicho derecho cuando el cese es de tal naturaleza.
Por el contrario, con la vigente Ordenanza dicho trabajador perdería su derecho de preferencia puesto que el periodo de inactividad en la profesión (voluntaria o no) sería superior a seis meses.
Como se puede apreciar se desvirtúa totalmente la esencia y razón de ser del régimen transitorio de las normas; que no es otra que el principio constitucional de seguridad jurídica.
La norma jurídica tiene entre sus funciones la de conducir comportamientos en los ciudadanos y por tanto de hacerlos predecibles.
Ayuda, por otra parte, a que el administrado tome sus decisiones sabiendo las consecuencias de sus actos; con plena conciencia de que su futuro tiene un marco normativo estable. Sin seguridad jurídica resulta imposible prever comportamientos en uno u otro sentido.
La inseguridad jurídica, cuando se da, produce en el ciudadano desconfianza en el sistema y frustra las expectativas de futuro que en su momento provocó la norma jurídica al motivar determinadas decisiones y en paralelo su abandono de otras opciones; entre ellas, por ejemplo, la dedicación a una determinada actividad laboral o su abandono.
El principio de seguridad jurídica ha sido concebido por muchos autores como la idea medular del Estado de Derecho, idea que late, entre otras sentencias, en las del Tribunal Constitucional 27/1981 de 20 de julio; 99/1987, de 11 de junio; 227/1988, de 29 de noviembre. Dice el máximo intérprete de la Constitución de 1978 sobre el principio de seguridad jurídica:
“(…) es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que si se agotara en la adicción de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico la justicia y la igualdad, en libertad.” (STC 27/1981, de 20 de julio).
“(...) [la seguridad jurídica] protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta… a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles” (STC 159/1990 de 4 de octubre).
El principio de seguridad jurídica significa, como afirma la doctrina mayoritaria, predictibilidad, es decir, que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias jurídicas que se derivan de un determinado acto.[25]
Muchos ciudadanos, entre ellos quien este escrito eleva, tomaron la decisión hace años de iniciar la actividad laboral del taxi motivados, principalmente, por la posibilidad de tener un derecho de preferencia en el supuesto caso de que algún día la administración competente decidiera ampliar el número de autorizaciones habilitantes para desempeñar la profesión como titular de una licencia de taxi. Y además tal preferencia está en consonancia con que nuestra Constitución vigente contempla en su artículo 129.3.
La preferencia a favor de los asalariados premia el valor trabajo frente a la especulación y constituye una de las pocas vías abiertas para los trabajadores por cuenta ajena, sin otro bien que su capacidad para trabajar, de mejora y promoción profesional en el sector.
Si esa previsión se ve frustrada arbitrariamente esos ciudadanos tendremos todo el derecho para sentirnos engañados por la administración municipal, y ésta, con el RMSUAT inicialmente aprobado, no hará otra cosa que retroceder en el cumplimiento de nuestra Carta Magna.
Cierto es que en función del ius variandi, tan propio del Derecho Administrativo, los poderes públicos pueden variar la regulación en aras del interés general pero debe hacerlo de manera argumentada o asumir la responsabilidad derivada de su actuación tal y como establece el artículo 9.3 de la CE. De no ser así, el interés general se convierte en un concepto jurídico indeterminado que permite la mutación de la discrecionalidad razonable en pura arbitrariedad.
Además cabe preguntarse si en un Estado de Derecho hay mayor interés general que el cumplimiento de la legalidad.
Por eso, lo que en modo alguno puede hacer la Administración es pasar por encima de sus propias normas ni utilizar el régimen transitorio de una Ordenanza Municipal para modificar el contenido de los derechos adquiridos por los administrados en virtud de la norma a la que desplaza.
Si todo ello no fuera suficiente, cabe traer de nuevo a colación el artículo 149.3 de la CE y su consecuencia jurídica al poner en funcionamiento el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 9.3 de la CE por lo que el RMSUAT inicialmente aprobado debe respetar el contenido esencial del RNT tal y como establece su artículo 1º, párrafo segundo:
Sin contradecir las normas de este reglamento, las entidades locales podrán aprobar la ordenanza reguladora de este servicio al público, teniendo en cuenta las circunstancias y peculiaridades de los núcleos urbanizados de su territorio jurisdiccional.
Pero hay más. Si hasta aquí se ha puesto de manifiesto el intento de reducir los derechos de aquellos que los tenían reconocidos, cabe también señalar la discriminación gratuita que a partir de la Ordenanza Municipal del Taxi de 1999 sufren los trabajadores que han accedido a sus puestos de trabajo como asalariados del taxi con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ordenanza.
Si nos atenemos a la literalidad de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999, cabe afirmar que la diferencia de trato en el reconocimiento del derecho de preferencia a los trabajadores que tuvieran contrato en vigor en el momento de aprobación de la Ordenanza con respecto a los que hayan accedido a la profesión con posterioridad a dicha aprobación, supone un claro ejemplo de discriminación puesto que se niega a esos trabajadores el derecho de preferencia que la legalidad había reconocido hasta ese momento a quienes desempeñaran de manera continuada y exclusiva la función de trabajadores por cuenta ajena del taxi.
Tal medida, nunca argumentada ni sustentada en derecho, supone una clara conculcación del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de nuestra Constitución. Así mismo tal precepto, como queda dicho por activa y por pasiva, se opone al principio constitucional de jerarquía normativa contemplado en el artículo 9.3 de la CE. Tales contravenciones confieren la nulidad de pleno derecho a la Disposición Transitoria Tercera de la Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999 al amparo de lo previsto la CE y en el artículo 62.1 a) y 62.2 de la LRJPA.
Reclamaciones y Sugerencias
En consecuencia se RECLAMA y SUGIERE que, en primer lugar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.2 LRJPA, se elimine la Disposición Transitoria Primera del RMSUAT inicialmente aprobado.
Y, en segundo lugar, que si no son atendidas las reclamaciones y sugerencias del punto NOVENO en relación con el artículo 10 del texto inicialmente aprobado, la Disposición Transitoria Primera del RMSUAT recoja expresa y fielmente el contenido del derecho de preferencia en los términos que lo hace el RD 763/1979, RNT, fuente original del derecho de preferencia al que se alude en el RMSUAT inicialmente aprobado y que recogía el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980, norma de la que nace el régimen transitorio de la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999.
Si tal sugerencia se atiende, el RMSUAT inicialmente aprobado respetaría el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 CE, los derechos adquiridos de los trabajadores y eliminaría de su contenido cualquier menoscabo de los principios constitucionales de jerarquía normativa y seguridad jurídica consagrados en el artículo 9.3 de la CE.
DECIMOTERCERO
Respecto de la necesidad real de establecer una nueva regulación del servicio de transporte de viajeros en automóviles de turismo
Es de dominio público que la decisión municipal de modificar la reglamentación de la actividad del taxi hay que enmarcarla en el Acuerdo de fecha 28 de noviembre de 2007, firmado de una parte por D ª Carmen Dueso Mateo, Consejera de Servicio Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza y, de otra, por D. Luis Miguel de Torres Segura, en calidad de presidente de la Asociación Provincial de Autotaxi de Zaragoza (en adelante APATZ).
Tan es así que el Acuerdo citado se incluye en el preceptivo expediente para la aprobación definitiva del RMSUAT (Expediente 1430811/2007).
Dicho Acuerdo puso fin a un conflicto social planteado por la asociación profesional mayoritaria en sector del taxi de Zaragoza, APATZ, opuesta de manera frontal a que la ampliación del número de licencias de taxi se llevara a cabo de acuerdo a la legalidad vigente en ese momento; es decir, otorgando las nuevas autorizaciones por estricto orden de preferencia entre los asalariados del sector en base, única y exclusivamente, a la antigüedad acumulada en el desempeño continuado de la profesión.
Cabe recordar que ese criterio ha sido el único utilizado hasta la fecha desde la aprobación de la CE 1978 y que en base a él se han otorgado en Zaragoza las últimas 256 licencias de autotaxi.
El punto QUINTO (págs. 5 y 6 del Acuerdo) punto 9) (sic), recoge literalmente lo siguiente:
“El Ayuntamiento efectuará a la máxima urgencia, a través de los trámites legalmente oportunos, la adecuación de la Ordenanza municipal del servicio de auto-taxi que resulte precisa para la ejecución de las medidas contenidas en el presente acuerdo.” (pág.6)
Con posterioridad a la firma del Acuerdo, el Servicio Jurídico del área de Servicios Públicos emite un dictamen con fecha 12 de diciembre en el que puede leerse en el punto II lo siguiente:
“La nueva norma pretende, por una parte, adecuar la regulación municipal a las disposiciones de la siempre cambiante normativa de ámbito superior, así como, muy en particular, se el instrumento adecuado para responder a las exigencias de la garantía de la calidad, seguridad y continuidad del servicio público”
Por su parte, el RMSUAT dice en el párrafo 8º del preámbulo lo siguiente:
“En su contenido cabe destacar la nueva regulación establecida en materia de otorgamiento, transmisión y vigencia de las licencias, tendentes en todos los casos a la mejora técnico-jurídica, dando solución a los problemas que la práctica ha puesto de manifiesto, así como a adecuar las previsiones normativas al nuevo marco legal y jurisprudencial, y a las nuevas condiciones socioeconómicas del sector.”
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias
No es de rigor argumentar la necesidad de una nueva Ordenanza en base a la obligada adecuación a la normativa de rango superior cuando, como queda dicho, esta normativa no ha sufrido variación alguna desde la entrada en vigor de la LTUA. En consecuencia no puede justificarse en base a ello un cambio en el régimen de otorgamiento, transmisión y vigencia de las autorizaciones habilitantes para el desempeño de la actividad.
Esa variación en el régimen de otorgamiento, y los artículos concordantes, son el único aspecto realmente novedoso del RMSUAT inicialmente aprobado puesto que la Jurisprudencia y la vigente Ordenanza municipal reguladora del servicio del taxi, pese a sus incongruencias jurídicas, pone a disposición de la Administración suficientes instrumentos para dar cobertura al resto de las pretendidas “innovaciones” que no pasan de ser un desarrollo pormenorizado de los instrumentos de control de los que el Ayuntamiento ya dispone con la ordenanza de 1999 para garantizar el buen servicio al ciudadano.
Así la obligatoriedad de instalar el sistema GPS, la posibilidad de establecimiento de turnos de trabajo o la obligatoriedad de cubrir determinadas paradas de taxis, no dejan de ser novedades formales puesto que, perfectamente, pueden incluirse entre los medios de control con que el artículo 6 de la LTUA habilita a los ayuntamientos para velar por la buena prestación del servicio regulado.
El Acuerdo firmado entre Ayuntamiento y APATZ es la única razón objetiva para justificar un cambio en la normativa reguladora del servicio de transporte de viajeros en automóviles de turismo.
Buena prueba de ello es que la APATZ firmó el acuerdo que lo contenía cuando pocos días antes había rechazado un preacuerdo porque no contemplaba el gravamen por medio de canon sobre las nuevas autorizaciones que en su día se otorguen.
Cierto es que el RMSUAT inicialmente aprobado nada dice de canon alguno sobre las nuevas autorizaciones que a su amparo se otorguen pero también es cierto que las manifestaciones públicas de distintos responsables municipales y los de la propia APATZ admiten un acuerdo entre los firmantes para que tal canon se imponga y eso sería posible dada la ambigüedad que desprende la Sección Tercera del RMSUAT.
Ahora bien, dado que dichas manifestaciones y el canon a que hacen referencia no se plasman en el texto inicialmente aprobado, huelga alegar sobre ese particular más allá de lo alegado. Si acaso apuntar que la irregular imposición de un canon en la cuantía que se ha hecho pública en distintos medios supondría la variación y, por tanto, la desvirtuación del derecho de preferencia en base a la antigüedad en el desempeño continuado de la profesión, por una preferencia en base a la capacidad adquisitiva de quienes concursen.
Por otra parte, resulta obligado reiterar que el Acuerdo repercute sobre los derechos adquiridos de los trabajadores por cuenta ajena del taxi sin que la representación de los mismos fuera firmante de dicho Acuerdo.
Ello supone, por un lado, un tratamiento discriminatorio a una de las partes afectadas por el Acuerdo y por tanto una clara contravención al principio constitucional de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la CE y, por otro, la indiscriminada y condenable decisión de dos partes sobre los derechos de una tercera interesada con lo que se conculca lo dispuesto en el art. 105 CE.
En base a ello, el Acuerdo encuentra su única justificación en el solo objetivo de solucionar el conflicto social planteado por una de las partes firmantes. Loable objetivo de no ser porque se llega al acuerdo a costa de perjudicar en sus derechos a un tercero no firmante ni, tan siquiera, llamado a la negociación.
Es público y notorio, tal y como fue recogido en distintos medios de comunicación local[26], que la APATZ, como ya queda apuntado, rechazó en asamblea una primera propuesta de acuerdo cuya única diferencia sustancial con el contenido del Acuerdo posteriormente firmado, residía en que las nuevas licencias no se otorgaran en base al criterio de preferencia por antigüedad de los asalariados del sector. Criterio seguido desde 1980 hasta hoy por el Ayuntamiento de Zaragoza y sustentado en el RNT y en el Reglamento municipal del taxi de 1980.
Ante la negativa de la APATZ a aceptar la primera propuesta, el Ayuntamiento recogió en el Acuerdo firmado el compromiso municipal de amoldar la normativa reguladora de la actividad a la única exigencia de la APATZ. Es decir, el Ayuntamiento decidió cambiar el régimen de otorgamiento de las futuras licencias de taxi porque era una exigencia de la APATZ para finalizar el conflicto social por ella planteado.
Y todo ello sin cumplir con el trámite de audiencia a la representación de los trabajadores.
En definitiva, el Ayuntamiento decidió cambiar la legalidad vigente en los términos que demandaba la APATZ aunque tal cambio supusiera una sustancial mutación en los derechos de preferencia de los asalariados del sector en caso de otorgamiento de nuevas licencias de taxi.
Derecho de preferencia, repito, totalmente acorde con el artículo 129.2 in fine de la CE cuyo contenido da cobertura legal a la norma reglamentaria que reconoce el derecho de preferencia de los asalariados y que, en su día, fuera fundamental para que muchos trabajadores, sin capacidad adquisitiva suficiente para conseguir, vía transferencia, una licencia de taxi, decidieran dedicarse a dicha actividad con el objetivo legítimo de mejorar sus condiciones laborales por la vía del trabajo.
La argumentación empleada por la APATZ, para justificar el nacimiento del supuesto canon ha sido que su imposición eliminaría el agravio comparativo que supondría para las personas que acceden a la titularidad de una licencia, previo desembolso de sumas importantes de dinero, el hecho de que otras personas (asalariados del sector) pudieran acceder a la titularidad por la vía del otorgamiento directo sin necesidad de hacer desembolsos similares.
Pues bien, tal argumentación es perversa puesto que el acceso a la titularidad mediante transferencia entre particulares es una vía excepcional, dada la regla general de intransmisibilidad de las licencias, mientras que el acceso a la titularidad por antigüedad es la vía ordinaria.
Otra diferencia sustancial es que el acceso a la titularidad, vía transferencia, es inmediato mientras que la vía ordinaria por derecho de antigüedad obliga al desempeño de la profesión durante largos periodos de tiempo. Sirva de ejemplo el hecho de que hace más de 23 años que en Zaragoza no se otorgan nuevas licencias de taxi.
Ese es el “precio” que los asalariados del sector deben pagar por el acceso a la titularidad por la vía ordinaria: La mitad de su vida laboral.
Si se diera algún agravio comparativo los únicos que realmente pudieran sentirse agraviados son los asalariados del sector que han visto como muchas personas recién llegadas al sector, han accedido a la titularidad de licencias de taxi con intenciones especulativas o, en no pocos casos, haciendo frente al precio de la transferencia con fondos provenientes de subvenciones agrícolas publicas.
En el mismo orden de cosas, no puede aceptarse el perverso argumento del agravio comparativo a que alude la APATZ, porque estamos ante dos situaciones jurídicas distintas. Una, el acceso a la titularidad por la vía ordinaria; otra el acceso por la vía extraordinaria.
Una, la primera, exige una dedicación continuada por largos periodos de tiempo lo que, por otra parte, no garantiza el acceso a la titularidad de licencia alguna puesto que el otorgamiento depende de que se den las circunstancias necesarias para la creación de nuevas autorizaciones. Bueno prueba de ello es que muchos trabajadores asalariados han llegado a la jubilación sin ver cumplido su objetivo de ser titulares de una licencia de taxi.
La otra, es segura y permite ingresos importantes para el nuevo titular desde el primer día en que la explota sin que para ello se haya visto obligado a acumular largos periodos en la prestación del servicio. Su capacidad adquisitiva le ha permitido adelantarse a muchos asalariados del sector en la consecución de su objetivo a la par que ve como su licencia se convierte en inversión por la no creación de nuevas autorizaciones.
La opción de una vía u otra, es de libre elección, o tan solo depende de la capacidad adquisitiva del sujeto que quiere acceder a la titularidad. Pero eso no cambiará el hecho de que la vía ordinaria para el acceso a la titularidad es la que se contempla en los artículos 10 a 13 del RNT.
Como es lógico, cualquiera que haya accedido[27] a la titularidad de una autorización por la vía extraordinaria se opondrá radicalmente a la creación de nuevas licencias de taxi como lo demuestran los acontecimientos que han dado pie a la elaboración del RMSUAT. De ese modo se produce una grave perversión jurídica puesto que los titulares de licencia vía extraordinaria acaban impidiendo, por un lado, el incremento de la oferta en el servicio y, por otro, la aplicación de la vía ordinaria por el simple hecho de que la administración prefiera sacrificar los derechos adquiridos de un colectivo minoritario pero respetuoso de la legalidad, para contentar al colectivo mayoritario con más capacidad de presión.
En ese caso la potestad reglamentaria reconocida a los Ayuntamientos se pone al servicio de los intereses de determinados grupos de presión.
Mientras tanto la calidad del servicio se resiente por déficit en la oferta.
En definitiva, la legalidad, entendida aquí en su más amplia acepción, se convierte en un instrumento de trueque a cambio de garantizar la paz social en un grupo de presión a costa de lo que supone un injustificable desprecio por el Estado de Derecho y el interés general.
Por todo lo dicho, no resulta temerario dejar por escrito que la firma del Acuerdo y el posterior cambio normativo suponen un claro ejemplo de arbitrariedad en el ejercicio de los poderes públicos, expresamente prohibido en el artículo 9.3 de la CE.
Reza un viejo principio jurídico latino legem patere quam fecisti.
Ese puede ser el resumen de otro de los principios contenidos en el artículo 9 de nuestra Constitución: La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Principio estrechamente ligado con el de seguridad jurídica que lleva al poder legítimo a ser consecuente con lo que él mismo ha legislado y le obliga a eliminar la arbitrariedad de su labor legislativa o reglamentaria. Es decir, la Constitución Española prohíbe expresamente que el legislador haga un uso arbitrario de su poder para legislar en una determinada línea trazada por los intereses de determinados colectivos, o de la propia administración, y en contra de otros.
La legalidad existe no como consecuencia del capricho momentáneo ni como respuesta a los intereses cambiantes de un grupo de presión.
Así lo establece, por ejemplo, la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común cuando en su art. 52.2 establece la inderogabilidad singular de los reglamentos. Principio que debe presidir toda elaboración normativa.
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad y su correlato de la atribución de potestades a la Administración. Según esta tesis (García de Enterría), la Administración habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con carácter general, pero no la facultad de derogarlos para casos concretos.[28]
La legalidad debiera ser a la vez, basamento y techo del edificio que albergue los ideales de seguridad y justicia que hacen respetables y pacíficas las relaciones sociales.
No quiere esto decir que la legislación deba petrificarse, que no deba tomar en consideración la evolución de la sociedad, pero no debe confundir esa evolución con el variable rumbo de los intereses de determinados colectivos en perjuicio de otros porque entonces se estaría conculcando uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico: El principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de nuestra Constitución.
No parece que el RMSUAT inicialmente aprobado cumpla con el precepto constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos contemplado en el artículo 9.3 CE. Y no parece hacerlo porque la decisión de elaborar el RMSUAT no fue tomada en función de necesidades objetivas, si las hubiera, sino como consecuencia del Acuerdo, de fecha 28 de noviembre de 2007, firmado por el Ayuntamiento de Zaragoza y por la APATZ. Acuerdo al que no fue llamada la representación de los trabajadores por cuenta ajena del sector pese a que en él se ven afectados los derechos de éstos y así lo establece la legalidad vigente.
Se vulneró de ese modo lo prescrito en el artículo 105 a) y c) CE en estrecha relación con el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de nuestra Carta Magna.
Por todo ello y en base al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecido por el artículo 9.3 CE, se RECLAMA la nulidad de pleno derecho del RMSUAT inicialmente aprobado y del Acuerdo que lo motivó, o que, subsidiariamente, el contenido de la Sección Tercera y la Disposición Adicional Primera del nuevo RMSUAT se ajusten a la normativa de rango superior aplicable y recoja, tal y como se ha hecho en casos similares en base a esa normativa (artículos 12 y 13 del RD 763/1979, RNT y su trasunto en los arts. 13º y 14º del Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de Transporte de Viajeros en Automóviles Ligeros de 1980 de Zaragoza), los derechos adquiridos por los trabajadores por cuenta ajena del sector del taxi en Zaragoza o, en caso contrario y en base al artículo 9.3 CE, se indemnice económicamente a dichos trabajadores.
En Zaragoza a 12 febrero de 2008
Firmado: Francisco Rubio Sesé
[1] El paréntesis es mío.
[2] El subrayado es mío.
[3] RD 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de transportes en Automóviles Ligeros.
[4] BOTELLA CARRETERO, Jorge. El régimen jurídico del servicio de auto-taxis. Editorial Tirant lo blanch. Valencia 2002. Págs. 167-168.
[5] c) El manifiesto desprecio a la función de servicio público que el autotaxi representa y que se evidencia….
[6] El subrayado y la negrita son míos.
[7]GARCÍA DE ENTERRÍA, La ordenación jurídica de los transpones madrileños. Madrid, 1954, págs. 26 y ss., y Problemas actuales del régimen local, Sevilla, 1958, págs. 48 y ss. y 72 y ss. Recogido por ENTRENA CUESTA, Rafael, en op. cit. El servicio del taxi, pág. 36.
[8] Desde el punto de vista estrictamente jurídico se sitúa en un campo intermedio entre los servicios públicos y las actividades privadas, por lo que ha venido siendo calificados tradicionalmente por la doctrina como servicios públicos virtuales o impropios. Sea cual sea la denominación, más o menos precisa o afortunada, lo indudable es que se trata de una actividad de interés público. (Plan Sectorial del Taxi para su reestructuración y modernización. Zaragoza, noviembre de 2001. Página 2, párrafo 2º)
[9] La Regulación del Taxi, Marc Tarrés Vives. Editorial Atelier, 2006. ISBN 84-96354-58X, pág. 37.
[10] Entre otros: J.M. DÍAZ LEMA, Los monopolios locales, página 51. Editorial Montecorvo, Madrid, 1994. J. TORNOS MAS, Ordenació sectorial, autorizacions reglamentades i servei públic en el Reglament d’obres, activitats i serveis; en Dret Local, UB-Marcial Pons-UAB, 1997, págs. 418-419. J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, La publicatio de recursos y servicios en Estudios de Derecho Público Económico. Editorial Civitas. 2003, pág. 717. R. PARADA. Derecho Administrativo. Tomo I, págs. 445-447. Ed. Marcial Pons. Madrid 2004.
[11] GARCÍA DE ENTERRÍA, La ordenación jurídica de los transportes madrileños, Madrid, 1954, págs. 26 y ss. FRANCHINI, Le autorizazione amministrative constitutive de rapporti giuridici fra l’Amministraziones e i privati, págs. 124 y 125, Milán, 1957.ENTRENA CUESTA, El servicio de taxis, Revista de administración pública, Nº 27, pág. 40, 1958. ORTIZ ARIÑO, Gaspar. Las tarifas de los servicios públicos. IGO. Sevilla. 1976. BOTELLA CARRETERO, Jorge. El régimen jurídico del servicio de auto-taxi. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 2002, págs. 425-428. TARRÉS VIVES, Marc. La regulación del taxi. Legislación autonómica y experiencias de Derecho comparado. Paginas 40-41. Atelier. Barcelona 2006.
[12] Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 263, Madrid 1994, pág. 450.
[13] J. A. RAZQUÍN LIZÁRRAGA, Derecho Público del transporte por carretera. Aranzadi, 1995, página 98.
[14]Art. 1. Los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados en los siguientes casos:
(…) 4º. En los servicios de particulares destinados al público mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquellos debidamente y bajo tarifa.
[15]Art. 92 LOTT 1. Las autorizaciones de transporte público discrecional deberán determinar, en todo caso, la clase de transporte y el ámbito o radio de acción autorizados, y podrán ser otorgadas según las siguientes modalidades:
a) Autorización a la Empresa transportista sin condicionar el volumen del transporte permitido ni los vehículos concretos con los que el mismo haya de llevarse a cabo.
Esta modalidad de autorización únicamente podrá aplicarse a aquellos tipos o clases de transporte que no requieran limitación de la oferta o en los que baste, en su caso, la limitación en el número de empresas que acceden al mercado.
b) Autorización a la empresa transportista estableciendo un límite máximo al volumen del transporte permitido, pero sin condicionar los vehículos concretos con los que dicho transporte haya de llevarse a cabo.
Esta modalidad de autorización únicamente será de aplicación cuando, por razón de las circunstancias previstas en el artículo 49, se establezcan limitaciones a la capacidad de la oferta de transporte.
c) Autorización a la empresa transportista estableciendo limitaciones específicas en relación con los vehículos que hayan de utilizarse para el transporte, y, en su caso, con la capacidad de carga u otras características de los mismos.
Esta modalidad podrá ser utilizada en cualquiera de las dos variantes reguladas en el punto siguiente, con independencia de que se establezcan o no limitaciones en la oferta de transporte, por las causas previstas en el artículo 49. En el primer caso, se limitará el número y/o condiciones de las nuevas autorizaciones que hayan de otorgarse, mientras que en el segundo no existirán tales restricciones.
[16] “Si bien es cierto que de este modo la ratio de una licencia por cada 400 habitantes no se alcanzará sino en un largo periodo de tiempo, no debe olvidarse que el parámetro utilizado en la contingentación, que es la población de derecho del municipio, no es el mejor para calibrar la demanda potencial del servicio. En efecto, por una parte es obvio que no sólo los residentes empadronados en el municipio, sino también los no empadronados y transeúntes son potenciales usuarios, en la medida que el taxi es el servicio que más se adapta a las necesidades de viajeros que desconocen la ciudad y sus medios de transporte. En ese sentido el aumento del turismo y la potenciación de la ciudad como centro de atracción de visitantes (congresos, compras…) suponen un incremento sustancial de esta población flotante.” (Plan Sectorial del Taxi, noviembre de 2.001, pág. 13 y 14).
[17] Informe sobre el marco regulatorio y la caracterización económica de la actividad de auto-taxi en la ciudad de Zaragoza, y sus implicaciones en la defensa de la libre competencia. Zaragoza, enero de 2008
[18] Punto 5 del Preámbulo del Decreto Legislativo 347/2002, Reglamento de Bienes, Servicios, Actividades y Obras de las Entidades Locales de Aragón.
[19] Artículo 10 RNT.
Para la prestación de los servicios al público que se regulan en el presente Reglamento será condición precisa estar en posesión de la correspondiente licencia de la Entidad Local.
La solicitud de licencia se formulará por el interesado acreditando las condiciones personales y profesionales del solicitante, la marca y modelo del vehículo y, en su caso, su homologación y grupo por el que se solicita.
Terminado el plazo de presentación de solicitudes referentes al número de licencias creadas, el órgano adjudicador publicará la lista en el «Boletín Oficial» de la provincia, al objeto de que los interesados y las Asociaciones profesionales de empresarios y trabajadores puedan alegar lo que estimen procedente en defensa de sus derechos, en el plazo de quince días.
La Entidad Local resolverá sobre la concesión de las licencias a favor de los solicitantes con mayor derecho acreditado.
En el supuesto de que la adjudicación de licencias se realizara mediante concurso, el procedimiento se someterá a las normas de contratación local.
Dado el carácter principal interurbano que realizan los vehículos con licencia de la clase B) - auto-turismo-, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones coordinará a través de la Comisión Delegada de Tráfico y de Transportes y Comunicaciones de la Comisión Provincial de Gobierno la expedición de licencias de esta naturaleza con la autorización de las tarjetas V. T. de su competencia.
[20] RD 763/1979, art. 10, párrafos 4º y 5º:
La entidad local resolverá sobre la concesión de las licencias a favor de los solicitantes con mayor derecho acreditado.
En el supuesto de que la adjudicación de licencias se realizara mediante concurso, el procedimiento se someterá a las normas de contratación local.
[21] ENTRENA CUESTA, Rafael, El servicio del taxi, pág. 46.
[22] Art. 69.1. Los transportes públicos regulares permanentes de viajeros de uso general, salvo en el supuesto previsto en el artículo 87, tienen el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración, debiendo ser admitidas a su utilización todas aquellas personas que lo deseen y que cumplan las condiciones reglamentarias establecidas.
[23] Entrará en vigor el 30 de abril de 2008
[24] TARRÉS VIVES, Marc, La Regulación del Taxi, Atelier. 2006, páginas 45 y 46.
[25] ALZAGA VILLAAMIL, Oscar; GUTIERREZ GUTIÉRREZ, Ignacio; RODRÍGUEZ ZAPATA, Jorge: Derecho Político Español según la Constitución de 1978. Constitución y Fuentes del Derecho. Editorial Centro de estudios R. Areces. S.A. Madrid ,2005, p. 302
[26] “Los taxistas con permiso defienden que si hay nuevas licencias no sean gratis. Creen que podría puntuarse mejoras a aquellos que ofrecieran coches ecológicos o adaptados para minusválidos, tal y como se ha planteado en ciudades como Segovia.” (El Periódico de Aragón, 20/11/2007)
“Aplastante. Así fue la votación que protagonizaron ayer los taxistas de Zaragoza para decidir sobre la ampliación de medio centenar de licencias entre el 2008 y el 2009.
(…)El Ayuntamiento de Zaragoza y la ejecutiva del sector habían negociado un decálogo de medidas para mejorar el servicio entre las que destacaba el incremento de 40 licencias en el 2008 y otras 10 más en el 2009. En la asamblea, 900 profesionales dijeron no, once sí y otros 34 se abstuvieron. Hubo aplausos y vítores tras el recuento de los votos.” (El Periódico de Aragón, 23/11/2007)
“— Cadena SER: Por tanto se dice que no a sacar nuevas 50 licencias “gratis”. ¿Lo entiendo bien?
— Luis Miguel de Torres, presidente de la APATZ: Lo ha dicho usted perfectamente. Un activo público no puede hacer diferenciación entre una persona que acaba de pagar 180.000 euros a una persona que sea gratis.” (Cadena SER, Estudio de Guardia, 23/11/2007)
“(…) sin reconocer que hagan falta, aparte, la gratuidad, que es lo que levanta ampollas en el sector. Y que sepan los ciudadanos de una vez ya que lo que se pretende es que un activo público que está valorado en Hacienda y que Hacienda lo conoce en 30 millones de pesetas, ahora mismo actualmente, pues lo quieren dar gratuitamente por no sé que derechos del 79” (Cadena SER, Estudio de Guardia, 26/11/2007)
“A pesar de estos conflictos desde el Ayuntamiento no se plantean seguir con la negociación directamente con los taxistas ya que no creen tener un interlocutor válido. “Podemos hablar con ellos, pero difícilmente llegar a una propuesta de acuerdo porque ya hicimos una que fue rechazada. Tenemos dudas de una propuesta conjunta pero cada uno tiene que ir avanzando en su medida”, ha indicado Gimeno.” (Aragón Digital, 27/11/2007)
“Hemos dicho que se paguen a 100.000 euros, y se nos ha dicho que de eso nada, por qué, porque las quieren gratis. Lo que no queremos los taxistas es que se den licencias gratis. Que las paguen. Ajo y a aguantar” (Onda Cero. Zaragoza en la onda, 27/11/2007)
"Partimos del acuerdo con los taxistas", señaló la teniente de alcalde de Servicios Públicos, Carmen Dueso. Es decir, aumentar 50 licencias, permitir un 10% de asalariados, reorganizar los turnos de trabajo para que haya 170 coches más en la calle e implantar el GPS. "Dejamos abierto todo a los grupos", concretó Dueso, que avisó de que las tarifas van aparejadas a las mejoras del servicio. El primer teniente de alcalde, Fernando Gimeno, hizo un llamamiento "a la responsabilidad de los taxistas, entendiendo la defensa de sus intereses, pero teniendo en cuenta que existen unos intereses generales y que el gobierno debe garantizar un servicio público". Manuel Blasco, del PAR, reclamó diálogo.
(…) Sin embargo, la propuesta del equipo de gobierno no convenció a los taxistas. El presidente de la Asociación Provincial del Auto Taxi, Luis Miguel de Torres, recordó que se "está jugando con el pan de mil familias" y denunció el "regalo de licencias a personas con nombres y apellidos". Solo pagarán las tasas, 260 euros. (Infotaxi.net. 27/11/2007)
“El Ayuntamiento de Zaragoza y los taxistas cerraron ayer un acuerdo que posibilitará a la ciudad tener una media de 500 taxis más en la calle cada día a partir de marzo del 2008. Para lograr este objetivo, se concederán 60 nuevas licencias (50 en el 2008 y 10 más en el 2009) que costarán 60.000 euros cada una.” (El Periódico de Aragón, 29/11/2007)
“El alcalde Juan Alberto Belloch destacó ayer la "importancia" del pacto con los taxistas para la ciudad porque "se lo juega todo en el 2008 y el taxi es un sector vital". El presidente de la Asociación Provincial de Autotaxi de Zaragoza, Luis Miguel de Torres, reconoció haber firmado el acuerdo "por la Expo. Nos ha costado mucho, pero hemos decidido en función del usuario". Con el rostro serio y cansado por la tensión de las negociaciones, De Torres elogió el cobro de los 60.000 euros por licencia para "que no haya diferencia entre un adjudicatario y una transferencia". (El Periódico de Aragón, 29/11/2007)
“Gaceta del Taxi.- ¿Por qué cree que el acuerdo además de no gustarle a UGT tampoco ha sido bien acogido por una parte de sus asociados?
Luis Miguel de Torres.- A UGT no puede gustarle porque nunca tuvo como objetivo que el taxi zaragozano diera un mejor servicio. Desde hace décadas, la misión de UGT era que se otorgasen gratis licencias de taxi a los asalariados y por eso estudian alegar a las modificaciones de la Ordenanza; no tienen otro motivo. Ahora hay un precio de 60.000 € para otorgar la licencia nueva.
GT.- Siempre dijo que con la flota actual y los ajustes necesarios se podía prestar el servicio adecuado durante lo meses de la Expo. Si al final va a haber más taxis, debemos suponer que se ha previsto también cómo atender las necesidades del evento? (sic)
LMT.- Y estoy seguro de que podíamos hacerlo con las licencias actuales, y posiblemente lo tengamos que hacer si UGT impugna la Ordenanza. Las 60 licencias nuevas suponen un aumento de la flota del 3,5% y eso no incide en el servicio; es la demostración de que toda esta movida ha sido política. Tendrá mucha más incidencia la muy probable recesión económica de la post-Expo.” (Gaceta del taxi 10/12/2007)
[27] Puede que no sea ocioso recordar que el acceso a la actividad, ya sea como titular vía transferencia o como asalariado del sector, es voluntario pero que en ambos casos se está obligado a conocer la normativa reguladora de la actividad. Incluido, por supuesto, el tradicional derecho de preferencia de los asalariados para el acceso a la titularidad de licencias de nueva creación.
[28] PARADA, Ramón: Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General. Editorial Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. 15ª edición. Madrid 2004, p. 68.
Francisco Rubio Sesé, con DNI nº ..., mayor de edad, vecino de Zaragoza, domiciliado en la calle... , código postal... , designado el mismo a efectos de notificaciones, eleva el presente ESCRITO DE RECLAMACIONES, REPAROS Y OBSERVACIONES al amparo del artículo 41 y siguientes de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como del derecho fundamental que le otorga la vigente Constitución Española (en adelante CE) en su artículo 23, y, así mismo, en cumplimiento de las previsiones que igualmente contempla nuestra Carta Magna en su artículo 105 a) y c) y, en lo que a su condición de interesado se refiere, su posterior desarrollo normativo:
1. Por la legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón en la Ley 7/1999 de 9 de abril de la Administración Local de Aragón (en adelante LALA), art. 140; en el Decreto 347/2002 de 19 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón (en adelante RBASOELA), art. 130.
2. Por la legislación estatal en la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno, en su artículo 24; en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), arts. 30 a 34, y 84 a 86; por la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), art. 49 y 69 a 71.
3. Por la normativa local en el Reglamento Orgánico Municipal del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, art. 211.
Estimando que el expediente nº 1430811/2007; abierto con motivo de la aprobación inicial en el Pleno Municipal del 21 de diciembre de 2007 del nuevo Reglamento Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi (en adelante RMSUAT), aprobación que consta oficialmente en anuncio publicado en el BOP de Zaragoza, nº 6 del día 9 de enero de 2008, página 3, número 135; afecta de manera directa a los derechos que le confiere la vigente legalidad derivados de su condición de conductor asalariado de autotaxi, provisto del carné municipal habilitante para el desempeño de la profesión nº 1795 y como trabajador por cuenta ajena actualmente en ejercicio con la licencia municipal nº 646, reuniendo, por tanto, los requisitos que la legalidad vigente establece para tener la consideración legal de interesado SOLICITA que, para la aprobación definitiva del citado RMSUAT, se le tenga por personado como parte interesada en el expediente 1430811/2007 y, en consecuencia, se cumpla con él todo lo legalmente dispuesto en referencia al trámite de audiencia de los interesados y, en último caso, se incluyan y tengan en cuenta para la resolución del citado expediente, los siguientes REPAROS, RECLAMACIONES Y OBSERVACIONES:
PRIMERO.
Respecto de la denominación de la norma.
El proyecto de norma ha sido denominado Reglamento Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi
Observaciones
La Ley 7/1999, de 9 de abril, de la Administración Local de Aragón establece en su artículo 139 lo siguiente:
Artículo 139.--Reglamentos y ordenanzas.
1. Las disposiciones generales aprobadas por las entidades locales en el ejercicio de la potestad reglamentaria y en el ámbito de su competencia adoptarán la denominación de reglamentos, si tuvieren por objeto regular la organización y funcionamiento de la entidad local y, en otro caso, la de ordenanzas.
2. Las ordenanzas y reglamentos de las entidades locales se integran en el ordenamiento jurídico con sujeción a los principios de jerarquía normativa y competencia.
3. Lo dispuesto en las ordenanzas y reglamentos vinculará por igual a los ciudadanos y a la entidad local, sin que pueda ésta dispensar individualmente de su observancia.
Abundando en las observaciones formales, hay que señalar una que afecta al Capítulo II, De las licencias. Dicho Capítulo está dividido en SEIS secciones que siguen una numeración ordinal. Pues bien, cabe señalar un error consistente en el doble empleo del numeral “tercera” que precede a dos secciones. Una, que integra los artículos 10 a 14. Otra, en la que se incluyen los artículos 15 y 16. Este error, obviamente, repercute en el ordinal del resto de las secciones hasta la última de ellas que lleva el ordinal “quinta” cuando en realidad es la “sexta” sección del Capítulo II
Reclamaciones y Reparos.
En cumplimiento del art. 139 de la LALA, sería de rigor que la norma legal se denominara Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi puesto que no regula aspecto alguno de la organización y funcionamiento de la entidad local sino relaciones del Ayuntamiento con los particulares.
En cuanto al error de numeración ordinal de las secciones, resulta ocioso sugerir que se ajusten al orden correcto a partir de la Sección Tercera, arts. 10 a 14.
SEGUNDO
Respecto de la no publicación del proyecto de la norma inicialmente aprobado
El Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Zaragoza en su artículo 211. Aprobación inicial, información pública y audiencia, en su punto 2 dispone lo siguiente:
2. El acuerdo de aprobación, así como el proyecto de norma se someterán a información pública mediante anuncio que se publicará en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el tablón de anuncios de la Entidad local. En el plazo mínimo de treinta días, los vecinos e interesados legítimos podrán examinar el expediente y formular reclamaciones, reparos u observaciones.
Observaciones
Si bien el BOP de Zaragoza de fecha 9 de diciembre de 2007 hizo público el anuncio de que se abría el periodo de Alegaciones, Reclamaciones y Sugerencias, por parte del Ayuntamiento de Zaragoza no se ha cumplido con el precepto que su propio Reglamento Orgánico dispone en el art. 211.2 en el que se establece la publicación en el Boletín Oficial de Aragón (BOA) del proyecto de norma que debe someterse a información pública.
Tampoco en el BOP ha sido publicado el texto de la norma inicialmente aprobada.
Reclamaciones y Reparos
Resulta evidente que no todos los ciudadanos afectados o interesados tienen la posibilidad de conocer el contenido de la norma acudiendo personalmente a las dependencias municipales. El espíritu del precepto 211.2 del Reglamento Orgánico Municipal no es otro que paliar la posible indefensión que pudiera acarrear tal imposibilidad.
Con el incumplimiento de lo prescrito en el artículo 211.2 del Reglamento Orgánico Municipal de Zaragoza pudiera producirse indefensión de los interesados, lo que iría en contra del derecho y del espíritu de acercamiento a los administrados que debiera imbuir toda la actuación municipal puesto que mal podrán los ciudadanos interesados ejercer su derecho de presentar Reclamaciones, Reparos y Observaciones si, por imposibilidad material, desconocen el texto de la norma inicialmente aprobada.
En consecuencia téngase en cuenta tal incumplimiento a los efectos legales oportunos relativos a su posible nulidad de pleno derecho como al cómputo de plazos que la normativa legal establece para el ejercicio del derecho de audiencia de los interesados así como el de emitir observaciones, alegaciones, reclamaciones, reparos o sugerencias.
TERCERO
Respecto del Preámbulo del Reglamento.
En lo que pudiera llamarse Preámbulo del RMSUAT, en primer lugar, se justifica y fundamenta jurídicamente la competencia y oportunidad de la elaboración de la nueva norma. Los 5 primeros párrafos de dicho preámbulo se dedican a ello. Los 9 párrafos siguientes se dedican a la descripción estructural del cuerpo normativo y, en algún caso, a indicar su intencionalidad.
En el párrafo 1º se hace referencia a la competencia municipal en materia de transporte público de viajeros, que otorga a los Ayuntamientos el artículo 25.2.ll) de la LBRL, si bien en el párrafo 2º, y pese a no advertirlo, se hace una lectura un tanto sintética del contenido de dicho artículo junto al del 4.1 a) del mismo cuerpo legal cuando se dice textualmente: “En consecuencia, en ejercicio de su potestad reglamentaria establecida en el artículo 4.1 de la LBRL, el Ayuntamiento puede dictar Reglamentos u Ordenanzas en materia de transporte urbano de viajeros en automóviles ligeros en los términos de la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma.”
A continuación en el párrafo 3º se trae a colación la Ley 14/1998 de 31 de diciembre, de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón (en adelante LTUA) para fundamentar en base al artículo 6.1 de dicha Ley “la competencia general de los municipios para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte público urbano de viajeros que se lleve a cabo dentro de sus respectivos términos municipales”. Igualmente se hace referencia a la Ley 14/1998 para, en el párrafo 4º, decir textualmente lo siguiente: “En particular, en el Capítulo II del Título III, en el que se regulan los servicios discrecionales en automóviles de turismo, establece la competencia municipal respecto al régimen de otorgamiento y utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio.”
El párrafo 5º dice textualmente: “En ejercicio de tales competencias, se dicta el presente Reglamento.”
El párrafo 7º hace una por primera vez una identificación errónea desde el punto de vista doctrinal entre el servicio del taxi y el servicio público. No será esta la única vez que el texto comente dicho error.
El párrafo 8º reconoce la importancia de la nueva regulación establecida en materia de otorgamiento, transmisión y vigencia de las licencias.
Observaciones y Alegaciones
A juicio de quien este escrito eleva, los cinco primeros párrafos del preámbulo no están revestidos del suficiente rigor jurídico. Puede que si consta aquí la opinión de una institución de mayor autoridad de la que tiene este administrado, la falta de rigor aludida pudiera tenerse en cuenta. Veamos que opina al respecto de la competencia para regular el servicio de autotaxi el Consejo de Estado en su Dictamen de 21 de julio de 2005, Referencia 1272/2005.
“Tras la promulgación de la Constitución, a la vista de lo regulado en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y de las Sentencias del Tribunal Constitucional 174/1995, de 23 de diciembre y 118/1996, de 27 de junio, la competencia para regular los autotaxis corresponde a las Comunidades Autónomas si el tráfico realizado discurre íntegramente por su territorio; y al Estado, si lo hace por el territorio de más de una Comunidad. Ahora bien, en virtud de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera y por cable, el Estado delegó en todas las Comunidades Autónomas las competencias relativas a los transportes discrecionales de viajeros, de tal manera que también corresponde a éstas su ordenación y regulación.
La asunción de competencias en la materia por parte de las Comunidades Autónomas no menoscaba la competencia municipal para ordenar y gestionar el servicio de autotaxis reconocida en su favor por la Ley 7/1985, de 5 de abril, de Bases de Régimen Local (artículos 25.2 y 86.2), como recuerda reiteradamente el Tribunal Supremo (Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1986, 26 de abril de 1989, 8 de julio de 1991, 9 de julio de 1996 y 26 de enero de 1996), de tal suerte que los Ayuntamientos pueden gestionar el servicio previamente configurado por las Comunidades Autónomas.” (Página 6, fundamento II, punto 2, párrafos primero y segundo del Dictamen de referencia).
En consecuencia, no puede afirmarse que la competencia para regular el servicio de autotaxi en el Ayuntamiento de Zaragoza corresponda total y exclusivamente a la Corporación Local zaragozana. El Ayuntamiento de Zaragoza no tiene la competencia para regular totalmente la actividad del taxi porque determinados aspectos no pueden ser regulados por medio de norma con rango inferior al de Ley, ni porque las competencia municipales sean absolutas de manera originaria o por delegación.
Lo contrario puede deducirse de la redacción del preámbulo del Reglamento inicialmente aprobado cuando, con escaso rigor, en unos casos recoge preceptos de un cuerpo legal que resultan favorables a sus tesis competenciales y, en otros, con tal de cuadrar esas tesis, soslaya de manera gratuita los preceptos que no son favorables a las mismas. Preceptos que son imprescindibles para completar y clarificar la regulación normativa de la materia y el verdadero régimen competencial del Ayuntamiento.
No se cuestiona en este escrito la competencia municipal sobre la materia sino la injustificable superación de los límites a que debe someterse el ejercicio de esa competencia. Límites expresamente establecidos en el TITULO VII Actividades, obras, servicios y contratación. CAPITULO I Intervención administrativa en la actividad privada de la Ley 7/1999 de 9 de abril, de administración local de Aragón que en su artículo 198. Actividades y servicios de interés público, establece en su punto 2 lo siguiente:
2. La potestad de intervención podrá comprender la regulación de las bases generales de prestación del servicio, la autorización de su ejercicio, la aprobación de las tarifas, así como el régimen de infracciones y sanciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.
Quedan así establecidos en este precepto por medio de Ley, los límites de la intervención municipal en las actividades y servicio de interés público dentro de los cuales, la doctrina encuadra la actividad del taxi. Se cumple así con el principio de legalidad establecido en el artículo 53.1 CE.
Respecto de la aludida falta de rigor técnico-jurídico se pone de manifiesto, a juicio de quien este escrito eleva, en la redacción de los 5 primeros párrafos del preámbulo del RMSUAT y en las conclusiones que pudieran desprenderse de su lectura porque, si bien el artículo 4.1.a) de la LBRL reconoce las potestades reglamentarias y de autoorganización de los ayuntamientos en el ámbito de sus competencias, y el artículo 25.2.ll) del mismo cuerpo legal reconoce efectivamente la competencia municipal en materia de transporte público de viajeros, lo hace en los términos establecidos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
La redacción del Reglamento inicialmente aprobado lleva a cabo en los párrafos citados un resumen parcialmente interpretativo de ambos artículos y, lo que parece técnicamente menos justificado, traslada esa síntesis interpretativa, sin el rigor necesario, al contenido del Capítulo II del Título III de la LTUA, artículos 27 a 36, puesto que ese apartado de la Ley autonómica, en absoluto establece, sin más y del modo que en el preámbulo del RMSUAT se cita, esa potestad reglamentaria sobre la materia,. Por el contrario, la atribución de la competencia con carácter general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte público urbano de viajeros que se lleve a cabo dentro de sus respectivos términos municipales queda establecida en el artículo 6.1 de la LTUA dentro del Título I. Disposiciones Generales. Disposiciones generales que se ven precisadas en el artículo 29 de la LTUA, incluido en el Titulo III, De los Servicios Discrecionales, Capítulo II De los Servicios Discrecionales en Automóviles de Turismo y que dice textualmente:
Artículo 29. Régimen aplicable a las licencias municipales y a la prestación del servicio.
1. El régimen de otorgamiento y utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio, se ajustarán a sus normas específicas, las cuales deberán seguir las reglas establecidas por el Gobierno de Aragón, previo informe del Comité Permanente de Viajeros del Consejo de Transportes de Aragón.
2. El Gobierno de Aragón podrá establecer reglas que predeterminen el número máximo de licencias de auto-taxis en cada uno de los distintos municipios, en función de su número de habitantes y de otros parámetros objetivos, cuando así lo considere necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general del transporte público de viajeros.
Cabe también traer de nuevo aquí los límites a la potestad de intervención municipal que establece la LALA en su artículo 198.2:
2. La potestad de intervención podrá comprender la regulación de las bases generales de prestación del servicio, la autorización de su ejercicio, la aprobación de las tarifas, así como el régimen de infracciones y sanciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.
De la lectura del artículo 29 de la LTUA y del 198 de la LALA, se desprende claramente que si bien los ayuntamientos aragoneses, y el de Zaragoza lo es, tienen competencia en materia de transportes de viajeros en automóviles de turismo, dicha competencia no es, en absoluto, total ni de carácter libre y exclusivo sino que deberá ajustarse a las normas que el Gobierno de Aragón, en el ejercicio de sus competencias, establezca previo informe del Comité Permanente de Viajeros del Consejo de Transportes de Aragón.
La Comunidad Autónoma de Aragón tiene en virtud de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas las competencias exclusivas en materia de transportes de viajeros que discurran exclusivamente por el territorio aragonés o que tengan su inicio y final en el mismo. Ése es el caso de los transportes públicos de viajeros en automóviles de turismo.
En aras de su autonomía las Cortes de Aragón habilitaron por medio de la LTUA al Gobierno de Aragón para desarrollar, vía reglamentaria, el referido tipo de transporte. En el ejercicio de dicha transferencia competencial, el gobierno de Aragón es dueño de usar de su capacidad normativa, o bien de no hacerlo por considerar que la legislación supletoria del Estado regula adecuadamente dicho servicio. Esta última opción es la que parece haber elegido hasta el momento el Gobierno de Aragón puesto que no constan reglas dictadas por la Diputación General de Aragón (DGA), ni Informe alguno del Comité Permanente de Viajeros del Consejo de Transportes de Aragón al que deba amoldarse “El régimen de otorgamiento y utilización, modificación y extinción de las licencias municipales de transporte urbano en vehículos de turismo, así como el de prestación del servicio” del que habla el artículo 29.1 de la LTUA.
Tampoco consta que el Gobierno de Aragón haya hecho uso de la habilitación para desarrollar reglamentariamente la Ley 14/1998 según lo previsto en su Disposición Final Primera.
Dado que nuestro ordenamiento jurídico no admite lagunas y el Gobierno de Aragón ha hecho uso de su competencia autonómica en sentido negativo, es decir, no regulando positivamente y de manera completa mediante normas específicas la actividad del taxi en nuestra comunidad autónoma; para cubrir tal alguna legislativa debe entrar en juego la previsión constitucional contemplada en el artículo 149.3 de nuestra Carta Magna en cuanto al carácter supletorio de la legislación estatal. Puesto que no cabe en modo alguno alegar ignorancia del precepto constitucional, es lícito y ajustado a derecho deducir que el legislativo autonómico y la DGA, hasta el momento presente, consideran adecuada la legislación estatal específica aplicable sobre la materia. Buena prueba de ello es que, en la LTUA, en el artículo 6. Atribución de competencias establezca en su punto 1 que “Los municipios son competentes, con carácter general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción del transporte público urbano de viajeros que se lleve a cabo dentro de sus respectivos términos municipales.”; para a continuación, complementar el precepto con el artículo 7 que prescribe literalmente lo siguiente:
Artículo 7. Ejercicio de las competencias.
Los municipios ejercerán sus competencias sobre los transportes públicos urbanos de viajeros con sujeción a las normas emanadas de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Dicho precepto debe imbuir toda la actuación municipal de ordenación, gestión, inspección y sanción. Por consiguiente, también la nueva regulación establecida en materia de otorgamiento, transmisión y vigencia de las licencias a que se hace referencia en el párrafo 8º del Preámbulo del RMSUAT debería cumplir con la normativa estatal específica que regula la actividad porque a ella remite de manera expresa la LTUA.
Cabría preguntarse a continuación a qué legislación estatal remite la LTUA en su artículo 7. Puesto que el Gobierno de Aragón no regula de manera completa la actividad del taxi, es decir no existe norma específica autonómica, sin duda que su lugar debe ser ocupado, en función del artículo 149.3 CE por el RD 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento nacional de los servicios urbanos e interurbanos de transporte en automóviles ligeros, conocido como Reglamento Nacional del Taxi (en adelante RNT). Tal afirmación no es gratuita. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional para situaciones análogas así lo certifica. Entre otras muchas las SSTC 174/1995, de 23 de diciembre y 118/1996, de 27 de junio y las que en ellas se citan.
Más recientemente, puede traerse en apoyo de la vigencia en Aragón del RNT, la STS de 7 noviembre de 2005, Índice Cendoj: 28079130042005100547. Y, con ella, las sentencias que en su resolución se incluyen en el fundamento Jurídico 3:
“El R.D. 763/79 es anterior a la Ley de 1.987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el R.D. de 28 de septiembre de 1.990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del R.D. que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1.996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 30 de octubre de 2.002, 1 de abril y 8 de julio de 2.003.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 118/96 anuló ciertamente los artículos 113 a 118 de dicha Ley; mas ello no afecta en absoluto a la subsistente vigencia del R.D. 763/1979. La anulación de los preceptos mencionados se verificó al apreciar la falta de competencia estatal para regular directamente la materia relativa a los transportes en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas -que hubiesen asumido la competencia exclusiva en la materia- por la vía del artículo 149.1.21 de la Constitución, como reza el fundamento jurídico correspondiente; pero ninguna razón impide que la normativa estatal sea de aplicación por vía supletoria, aun en materias de competencia autonómica, cuando la asunción de la competencia por la Comunidad correspondiente no vaya seguida de la promulgación de una regulación normativa efectiva en la materia de que se trate. Así se desprende claramente del último inciso del apartado 3º del artículo 149 de la Constitución.”
Por otra parte ya consta en el Ayuntamiento de Zaragoza la posición indubitable del Tribunal Supremo sobre la vigencia del RD 763/1979, de 6 de marzo puesto que la corporación Municipal fue parte del procedimiento judicial que finalizó con la STS, RJ 2006/3432, de 5 de junio, que dice en su Fundamento Jurídico SEXTO, párrafo 6º, lo siguiente:
“Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal”.
Ciertamente le consta al Ayuntamiento de Zaragoza la STS, RJ 2006/3432, puesto que en el Informe de los Servicios Jurídicos de Servicios Públicos, de fecha 12 de diciembre de 2007 que se incluyen en el Expediente nº 1430811/2007, hace mención expresa de la referida Sentencia aunque no es totalmente fiel a la literalidad de la resolución judicial puesto que en el penúltimo párrafo del punto 4.- INTRANSMISIBILIDAD DE LAS LICENCIAS SALVO CAUSA OBAJETIVA JUSTIFICADA, transcribe el último párrafo de la citada sentencia olvidando un “si”condicional que resulta fundamental para la perfecta comprensión del fundamento jurídico 6º en que se incluye.
Así cita el referido informe la STS, 2006/3432, fundamento jurídico 6º
“De lo hasta ahora relatado resulta clara la competencia municipal en la regulación de la materia que nos ocupa, amparada en Ley autonómica, aquí aragonesa, que, ciertamente, ha desplazado al primigenio Reglamento estatal, respecto de cuyo contenido no puede pronunciarse este Tribunal ni tampoco (…)[1] la Ordenanza municipal se ha extralimitado”
Y este el tenor literal del referido párrafo de la sentencia:
“De lo hasta ahora relatado resulta clara la competencia municipal en la regulación de la materia que nos ocupa, amparada en Ley autonómica, aquí aragonesa, que, ciertamente, ha desplazado al primigenio Reglamento estatal, respecto de cuyo contenido no puede pronunciarse este Tribunal ni tampoco si[2] la Ordenanza municipal se ha extralimitado”
Resulta ocioso señalar la importancia de la conjunción condicional “si” en el párrafo de la sentencia para concluir en un sentido o en otro sobre la vigencia, en virtud del artículo 149.3 CE, del RNT en la Comunidad Autónoma de Aragón, cuestión que, como queda dicho, es tajantemente afirmativa en la doctrina jurisprudencial para situaciones análogas al, hasta la fecha, desarrollo normativo aragonés.
En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en su Dictamen de 21 de junio de 2005, arriba referenciado. Podemos leer en el fundamento II, punto 2, último párrafo, página 6:
“Las Comunidades Autónomas han regulado el servicio de autotaxis con arreglo a dos modelos: uno, seguido por el País Vasco y Cataluña, disciplina la materia mediante norma de rango legal, con vocación de carácter completo (Ley 2/2000, de 29 de junio, de transporte público urbano e interurbano de viajeros en automóviles de turismo, del País Vasco y Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi, de Cataluña); otro, seguido por Aragón, Navarra y la Comunidad Valenciana, se limita a regular ciertos aspectos del servicio de autotaxis, pero sin llegar a disciplinar esta actividad de forma completa, de tal manera que las normas autonómicas han de ser completadas con la regulación estatal; y, en concreto, con la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y el Reglamento de 16 de marzo de 1979. Este último modelo es el seguido por la Comunidad de Madrid con la antes citada Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid.”
También la doctrina ratifica la vigencia del RNT en Aragón:
“ (…) No obstante, lejos de establecer un régimen jurídico de la licencias de auto-taxis —creación, otorgamiento, transmisión y extinción— y un conjunto de normas reguladoras de la prestación del servicio, las tres leyes [Ley 14/19998 de 30 de diciembre, LTUA; Ley Foral 7/1998, de u de junio, reguladora del transporte público urbano por carretera de la Comunidad Foral Navarra; y Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid] incluyen un artículo de redacción prácticamente idéntica, en el que se remiten a las reglas establecidas por la propia Comunidad Autónoma (art. 29.1 Ley 14/1998 de Aragón; art. 9.3 Ley 20/1998 de Madrid y art. 20.3 Ley Foral 7/1998 de Navarra).
Sin embargo, a día de hoy, ninguna de estas tres Comunidades Autónomas ha aprobado norma alguna al re4sapecto y por lo tanto, sigue siendo el RNSUITAL[3] la norma jurídica reguladora del ser4vicio de auto taxis en lo que afecta a estas cuestiones. (…) Situación que nos lleva, una vez más, a mayor dispersión normativa y confusión sobre el conocimiento de las normas aplicables a este sector, ya que en todo lo no regulado por estas leyes regirán, en tanto en cuento no se aprueben las reglas específicas del servicio previstas, las disposiciones del RNSUITAL.”[4]
Reclamaciones, Reparos y Observaciones
En consecuencia, quien este escrito firma en calidad de interesado, RECLAMA Y SUGIERE al Ayuntamiento de Zaragoza que, en cumplimiento del principio constitucional de jerarquía normativa y de la cláusula de supletoriedad que se contemplan respectivamente en los artículos 9.3 y 149.3 in fine de la CE, así como a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPA), el nuevo Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de Autotaxi ajuste su contenido, tal y como establece el art. 7 de la LTUA, a la normativa específica del Estado recogida en el RD 763/1979, de 16 de marzo, RNT.
En apoyo de tal reclamación cabe traer aquí las siguientes Sentencias del Tribunal Constitucional respecto de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 in fine de la vigente CE: SSTC 5/1981, fundamento jurídico 23; 53/1988, fundamento jurídico 1; 15/1989, fundamento jurídico 1., in fine; 214/1989, fundamento jurídico 30; 62/1990, fundamento jurídico 10.a.5; y las ya referidas, 147/1991, fundamento jurídico 7; 118/1996, fundamento jurídico 7.
CUARTO
Respecto del artículo 1 del Reglamento.
El artículo 1 del Reglamento inicialmente aprobado tiene el tenor literal siguiente:
Art. 1.- Objeto
1. Es objeto del presente Reglamento la regulación del servicio público de transporte de viajeros en automóviles de turismo de alquiler con conductor y con aparato taxímetro en el término municipal de Zaragoza.
2. Lo previsto en este Reglamento se entiende sin perjuicio de la aplicación directa de la legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de transporte urbano.
Observaciones y Alegaciones
El artículo 1 trata de fijar la naturaleza jurídica de la actividad. Su punto 1 comete el error de calificarla como servicio público. Error doctrinal que se repite también en el art. 63 c)[5]
Si bien es cierto que coloquialmente cabe tal calificación sería de rigor que en un texto jurídico el lenguaje se ajustara a su finalidad que no es otra que la de regular determinada actividad de acuerdo a su verdadera naturaleza jurídica. Cito, en apoyo de esta afirmación, un párrafo de un trabajo fundamental en el estudio de la actividad del taxi: “En el mundo del Derecho las palabras tienen un significado distinto que en el de la calle. Aunque la frontera entre la lengua jurídica y la lengua corriente es incierta, como ha señalado RIVERO, conviene cuidarse de no incorporar en el mundo jurídico un término del lenguaje vulgar, hasta tanto no aclare el estatuto jurídico del objeto a que se aplica. De afirmar que el servicio de taxis es un servicio público, estaríamos contraviniendo las opiniones de la doctrina y las disposiciones del Derecho positivo sobre esta categoría jurídica” (Rafael Entrena Cuesta, El servicio de taxis, Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, Nº 27, 1958, pags. 29-62.)[6].
Si examinamos la doctrina de los países de nuestro entorno podremos sacar la conclusión de que a la actividad del taxi se la puede inscribir dentro de lo que se ha dado en llamar, en unos casos, servicios públicos impropios; en otros, servicios públicos virtuales; o, ya en nuestro país, también como servicio de interés público o actividad privada reglamentada.
Para el creador del término servicio público impropio, el profesor italiano Arnaldo de Valles, son servicios públicos en el sentido propio los que son también públicos desde el punto de vista subjetivo, los que son creación de la ley y su prestación se encuentra atribuida a la Administración. Por el contrario serán servicios públicos impropios aquellos que no son creación de la ley por lo que su prestación se deriva de un permiso a autorización que otorga la autoridad competente. O bien, tal y como interpretó el profesor Entrena Cuesta esta categoría jurídica en la obra citada, aquellos que desde el punto de vista subjetivo constituyen actividades privadas y reciben el nombre, no la cualidad, de públicos, por la tradición y por el uso común en razón de su función.
Por otra parte, la doctrina establece diferencias entre servicios públicos impropios y servicios públicos virtuales. Esta última categoría jurídica es tributaria de Bernad Chenot quien dio cuerpo al término servicios públicos virtuales en que se sustentan las tesis del Consejo de Estado francés. Tesis que tuvo determinada influencia en algunos preceptos del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, norma desplazada en Aragón por el RBASOELA.
Los requisitos para que se dé un servicio público virtual son:
1°. La necesidad de una autorización, que se prestará para el ejercicio de actividades en bienes integrantes del dominio público.
2°. Que la actividad que se presta sea de interés general.
3°. La existencia de un régimen especial consistente fundamentalmente en la necesidad de realizar determinadas prestaciones y de someter a tarifación la actividad que se desarrolla.
Según el artículo 1. 4°) del desplazado Reglamento de Servicios, las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de sus administrados «en los servicios de particulares destinados al público mediante la autorización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquéllos debidamente y bajo tarifa». El artículo 17 especifica que en la reglamentación de estos servicios corresponderá a las Corporaciones locales otorgar la autorización, aprobar las tarifas del servicio, fijar las condiciones técnicas y determinar las modalidades de prestación, las garantías de interés público y las sanciones aplicables en caso de infracción, así como los supuestos en que procediere revocar la autorización.
No puede negarse la influencia de las tesis del servicio público virtual en el Reglamento de Servicios de 1955. Sin embargo esas tesis han sido ampliamente contestadas por la mayor parte de la doctrina hasta el punto de ser actualmente minoritaria.
En el ámbito francés cabe citar, entre otros, a Jean Waline que no ve en la misma sino un intento de justificar los excesos cometidos por la administración al emplear prorrogativas que no le habían sido previamente atribuidas por preceptos de rango legal (Traité elementaire de Droit administratif, 6º edición, París, 1951, página 313).
También en España la categoría de los servicios públicos virtuales ha sido objeto de duras críticas:
La referencia a la titularidad del dominio público como circunstancia justificativa de la reglamentación de las actividades que sobre el mismo se desarrollan, constituye, como ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA en varias ocasiones, un paso atrás en la evolución del Derecho administrativo. Puede considerarse, en efecto, una supervivencia de la teoría del dominio eminente, que sólo tiene razón de ser antes de que se elabore el concepto de soberanía. Se confunde la propiedad del territorio con la soberanía sobre el mismo y como consecuencia de ésta, con la potestad de imperio sobre todos los ciudadanos. Pretender basar la posibilidad de regular una actividad en la circunstancia de que se ejercite sobre los bienes que a un ente público corresponden, es tan absurdo, según afirma el citado autor, como que un casero pretendiese reglamentar las actividades de los inquilinos por la simple circunstancia de que habitan en una casa que a él le pertenece[7].
En España, la actividad del taxi ha sufrido en lo que a la identificación de su categoría jurídica se refiere, cierto confusionismo y una evolución que ha ido desde la consideración como servicio publico puro (Villar Palasí) pasando por la de servicio público impropio o virtual y por la consideración de la actividad como un servicio privado de interés público o, sencillamente, un servicio de interés público (Entrena Cuesta), y ya más recientemente como una actividad privada reglamentada.
De manera ecléctica se pronunció el Plan Sectorial del Taxi, de noviembre de 2001, texto dictaminado favorablemente por la M.I. Comisión de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza, que le asigna la condición de actividad de interés general[8] pero en ningún caso de servicio público.
Para que una actividad sea considerada como servicio público debe ser de titularidad pública, requisito que, no cumple la actividad del taxi.
Así lo ratifica nuestro Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias de la que cabe traer aquí la fundamental STC 132/2001, de 8 de junio. En su Fundamento Jurídico nº 4 puede leerse “(…) en el caso que nos ocupa —en referencia al principio de legalidad sancionadora— ningún precepto constitucional prevé, ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constitucionales en un ámbito de la actividad económica privada, aunque esté intervenida y reglamentada como es la prestación de servicios de transporte en auto-taxi” (redondilla mía).
El reconocimiento de la competencia municipal en los transportes públicos que hace el artículo 25.2.ll) de la LBRL no implica la obligatoriedad de la prestación por las entidades locales ni, por tanto, su publicatio. Tal se desprende del contenido literal del artículo 26 de la misma Ley que establece la obligatoriedad de determinados servicios que deberán ser prestados por los entes municipales. Entre esos servicios, y sólo para los municipios de más de 50.000 habitantes se encuentra el transporte colectivo urbano de viajeros (art. 26.1 letra d). No hay por tanto referencia alguna al transporte en automóviles ligeros, por lo que resulta incuestionable que no hay obligación de que sea prestado; algo lógico si consideramos que, stricto sensu, el servicio del taxi no es un servicio público.
“Si lo fuese, de algún modo el legislador habría previsto tal consideración, al no hacerlo está reconociendo implícitamente que nos hallamos ante una actividad privada de interés general consistente en el transporte público de viajeros. Transporte público sí, porque la relación entre taxista y el usuario no resulta de contrato, sino que es la resultante de lo que se contempla en la norma jurídico-pública reguladora del servicio.” [9]
Podría argumentarse en contrario que el artículo 86.3 de la LBRL, entre otras actividades, declara la reserva, concurrencial o en régimen de monopolio, a favor de la Entidades locales de los transportes públicos de viajeros utilizando idéntica expresión que el artículo 25.2.ll). Ahora bien, el artículo 26 del mismo texto legal recoge, como queda dicho, los servicios esenciales de prestación obligatoria por parte de las entidades locales entre los que, como queda dicho, se hace referencia para los municipios de más de 50.000 habitantes, única y exclusivamente, del servicio de transporte colectivo urbano de viajeros. No parece lógico que se interprete que el artículo 86.3 impone la reserva sobre el servicio del taxi como servicio público cuando éste servicio no se considera actividad esencial o servicio mínimo obligatorio en el artículo 26.
Más lógica parece la interpretación mayoritaria de la doctrina[10] cuando coincide en que la reserva del artículo 86.3 no parezca ligada a su actividad sino a su disciplina y, por tanto, entender que tanto los artículos 25.2.ll); 26.1.d) y 86.3 de la LBRL se refieren a los transportes urbanos colectivos y, en consecuencia, el servicio de taxi no puede incluirse entre las actividades reservadas a las entidades locales ex art. 86.3.
La reserva tiene como objetivo asegurar su prestación por parte de la Entidad local, garantizándole su viabilidad económica mediante la interdicción de esa actividad a la iniciativa privada. Dicho planteamiento es inaplicable a la actividad del taxi por lo que, en definitiva, esta actividad no puede considerarse como servicio público[11].
Parece procedente recordar tal como ha señalado la profesora Eloisa Carbonell en su estudio “Análisis histórico de la intervención pública en el transporte terrestre como punto de referencia de la actual ordenación del sector”[12] que en las disposiciones del siglo XIX y del primer cuarto del siglo XX la expresión “servicio público sólo pone de relieve que se ofrecen a la colectividad, que están a la disposición de cualquier ciudadano que necesite desplazarse a sí mismo o a sus bienes. Pero tal calificación no prejuzga cuál es el concreto régimen jurídico de las distintas prestaciones de transporte”.
En el mismo sentido se pronuncia el profesor J. A. Razquín Lizárraga:
La denominación “transportes públicos” no implica, por tanto, la publicatio o la asunción de su titularidad por la Administración; sólo se refiere a “transportes al público”, por cuenta ajena y retribuidos. De ahí que no puedan confundirse ni equipararse las calificaciones, dispares jurídicamente, de transporte público y de servicios públicos de transporte propiamente dichos. A pesar de la aparente identificación que de ambas nociones efectúa la reglamentación, se trata de modalidades deferentes con regímenes jurídicos distintos. [...] La categoría de servicio público no comprende todos los tipos de transporte público. La publicatio se limita a los “servicios públicos regulares”, sujetos consiguientemente a la fórmula de la concesión, mientras que los “servicios públicos discrecionales”, así como los servicios privados, se someten al régimen de autorización.[13]
En paralelo, la exigencia de autorización o licencia no implica que el derecho a ejercer la actividad provenga del otorgamiento de aquella sino que el derecho nace de la naturaleza privada de la actividad y del derecho subjetivo a ejercerla. La autorización tan sólo remueve el impedimento impuesto en función del interés general.
Naturaleza privada que puede inferirse, a sensu contrario, de la lectura del art. 69.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante LOTT) en el que sólo los transportes públicos regulares permanentes de viajeros de uso general, tendrán el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración.
La misma naturaleza de actividad privada se reconoció expresamente en el Decreto 15 de junio de 1955 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (en adelante RSCL), al incluir el artículo 1 en el TÍTULO I. Intervención administrativa en la actividad privada[14], texto que estuvo en vigor en Aragón hasta la promulgación del vigente Decreto 347/2002, Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón (en adelante, RBASOELA), claramente tributario del mencionado RSCL al que se vincula expresamente en su preámbulo.
En cuanto al punto 2 del artículo primero del RMSUAT cuya literalidad es:
“2. Lo previsto en este Reglamento se entiende sin perjuicio de la aplicación directa de la legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de transporte urbano.”, cabe decir que la exclusiva remisión a la Legislación de la Comunidad Autónoma de Aragón resulta imprecisa por incompleta dado que la propia LTUA establece en su artículo 7 que “Los municipios ejercerán sus competencias sobre los transportes públicos urbanos de viajeros con sujeción a las normas emanadas de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Si bien pudiera interpretarse que la remisión a la legislación autonómica aragonesa implica a su vez una remisión a la legislación estatal, ex art. 7 LTUA, no faltaría el RMSUAT al rigor jurídico si incluyera en su remisión normativa una referencia a la legislación estatal, lo que ajustaría el contenido de la norma inicialmente aprobada al RNT, vigente en la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE.
El artículo 1.1 del RNT evita la expresión “servicio público”. Su tenor literal en sus dos primeros párrafos es el siguiente:
Artículo 1. Es objeto de este Reglamento la regulación, con carácter general del servicio de transporte urbano de viajeros en automóviles ligeros de alquiler con Conductor.
Sin contradecir las normas de este Reglamento, las Entidades locales podrán aprobar la Ordenanza reguladora de este servicio al público, teniendo en cuenta las circunstancias y peculiaridades de los núcleos urbanizados de su territorio jurisdiccional.
(…)
También es evitada la expresión “servicio público” en el Dictamen emitido por el Servicio Jurídico de Servicios Públicos (en adelante, DSJSP) que forma parte del expediente 1430811/2007 preceptivamente abierto para la aprobación del RMSUAT.
Dicho dictamen comienza el apartado1.- MEDIDAS DE SUPERVISIÓN Y CONTROL DEL SERVICIO, del modo siguiente:
“El auto-taxi es un transporte público y, por tanto, la Administración competente ostenta potestades de supervisión y control,…”
Reclamaciones, Reparos y Sugerencias.
Por todo lo hasta aquí argumentado cabe reclamar y sugerir que en el artículo 1 del RMSUAT, donde dice: “servicio publico de transporte de viajeros en automóviles de turismo”; se elimine la expresión “servicio público” y se cambie por la de “servicio al público” que utiliza el RNT, más precisa y ajustada a la naturaleza jurídica de la actividad; o por la de “servicio de transporte en automóviles de turismo” que se utiliza en la todavía vigente Ordenanza municipal que el RMSUAT pretende sustituir.
Igualmente en el punto 2 del mismo artículo debería hacerse, en cumplimiento del artículo 4.1 a) de la LBRL y del art. 7 de la LTUA, .una remisión expresa a la legislación estatal que fuera de aplicación con carácter supletorio.
QUINTO
Respecto del artículo 4.
El artículo 4, incluido en el Capítulo II. Sección primera: Disposiciones generales tiene el siguiente tenor literal:
Art. 4.- Necesidad de licencia.
Para la prestación del servicio urbano de autotaxi es condición imprescindible estar en posesión de la correspondiente licencia municipal que habilite para su realización, la cual se denominará licencia de autotaxi.
La coordinación de la licencia con el título habilitante preciso para el desarrollo de transportes de ámbito interurbano se regulará por las normas autonómicas o, en su caso, estatales aplicables.
Observaciones
Cabe aquí el mismo reparo que se formula en el punto CUARTO sobre la procedencia de un uso riguroso del lenguaje jurídico.
El Preámbulo del Decreto 347/2000 RBASOELA, dice en su punto 5:
5. El Título II se refiere a la intervención administrativa en la actividad privada. Se trata de la actividad llamada de policía, de acuerdo con la terminología recogida por la doctrina, luego seguida por el Reglamento estatal de Servicios de 1955.
Como queda dicho el servicio de taxi es de naturaleza privada. Así lo establece la doctrina y la jurisprudencia y así se recoge en el derecho positivo. Las ordenanzas municipales y las autorizaciones de policía son los instrumentos de intervención que tradicionalmente ha empleado la Administración para garantizar la prestación del servicio de interés público y para hacer compatibles la calidad en la prestación y la rentabilidad de las explotaciones.
El RBASOELA en su Título II, CAPITULO III Licencias y otros actos de control preventivo. Sección 1ª Licencias y autorizaciones, Subsección 1ª Disposiciones Generales, establece lo siguiente:
Artículo 138.-Sujeción a autorización y licencia.
Las Entidades locales podrán exigir a los ciudadanos y a las entidades públicas y privadas la obtención de autorizaciones o licencias previas al ejercicio de su actividad en los supuestos previstos por las leyes, disposiciones que las desarrollen y ordenanzas municipales.
En el Capítulo V del RBASOELA, artículo 169, bajo el epígrafe de Autorización, se establece tal denominación al título habilitante para la prestación de servicios de interés público.
Reparos y Sugerencias.
En consecuencia, se RECLAMA que la redacción del artículo 4 del nuevo RMSUAT, se ajuste a una terminología jurídica más rigurosa lo que, a su vez, evitaría efectos cacofónicos innecesarios en la lectura del artículo 4 del RMSUAT.
Se SUGIERE que la redacción del artículo 4, párrafo primero quede del siguiente tenor:
Para la prestación del servicio urbano de autotaxi es condición imprescindible estar en posesión de la correspondiente autorización administrativa que habilite para su realización, la cual se denominará licencia de autotaxi.
SEXTO
Respecto del artículo 5.
El artículo 5 del Reglamento inicialmente aprobado dice lo siguiente:
Art. 5.- Adscripción de vehículo.
La licencia de autotaxi habilitará para la prestación del servicio con un único vehículo, afecto a la licencia y cuya identificación figurará en la misma.
La prohibición de prestar el servicio con vehículo destinto del afecto a la licencia se ve posteriormente matizada en el artículo 40 del Reglamento inicialmente aprobado cuando establece que:
Art. 40.- Vehículo afecto al servicio.
La prestación del servicio de autotaxi se efectuará exclusivamente mediante la utilización del vehículo afecto a la licencia.
Ello no obstante, podrán autorizarse vehículos “de sustitución”, los cuales deberán reunir las condiciones siguientes:
- Serán de la titularidad de alguna asociación o cooperativa del sector, o de alguna emisora de radio taxi.
- Corresponderán a alguno de los modelos autorizados por el ayuntamiento para su destino al servicio de auto-taxi.
- Estarán exclusivamente destinados a sustituir a aquellos vehículos adscritos a una licencia de taxi que, como consecuencia de averías o siniestros, no puedan prestar el servicio, y únicamente mientras dure tal situación,
- Contarán con todas las autorizaciones exigibles a cualquier otro turismo de las mismas características, y deberán haber superado la revisión municipal regulada en el presente reglamento.
- Irán provistos durante su utilización para el servicio de la rotulación exterior e interior preceptiva, correspondiente al número de licencia a la que provisionalmente se adscriban.
- Contarán con los seguros obligatorios pertinentes.
El profesional taxista que pretenda hacer uso de un vehículo de sustitución deberá presentar a la Cooperativa certificado del taller en el que se encuentre el vehículo averiado y la presunta duración de la reparación. Sin solución de continuidad la Cooperativa deberá comunicarlo a la Oficina General de Policía Local, de modo que quede acreditada fehacientemente la comunicación a los efectos de su debido control, inexcusablemente con carácter previo a la utilización del vehículo. El taxista deberá llevar a bordo del vehículo el original de la autorización de transporte correspondiente al vehículo averiado y su permiso de circulación y copia de la comunicación realizada por la Cooperativa a Policía Local en la que se documente la sustitución. Finalizada la utilización del vehículo de sustitución y a los efectos del reintegro al servicio público del vehículo reparado, deberá ponerse igualmente en conocimiento de Policía Local. A tales efectos y en ejecución del presente acuerdo podrán aprobarse modelos normalizados de comunicación. El plazo de validez de la comunicación será como máximo de dos meses desde su fecha, sin perjuicio de que si éste resulta insuficiente para la reparación del vehículo averiado, pueda solicitarse su renovación mediante la debida acreditación.
Observaciones y Alegaciones
En opinión de este reclamante, se presta a confusión que en la misma norma existan dos artículos distintos y distanciados para regular un mismo aspecto del servicio: El vehículo adscrito a la licencia con que deberá prestarse dicho servicio.
Por otra parte la autorización de vehículos de sustitución para prestar el servicio de taxi con vehículo distinto al afecto a la licencia resulta insuficientemente regulada y no tiene fundamento en norma de rango legal. Es más, tal previsión es contra legem y por tanto nula de pleno derecho puesto que la LOTT en su artículo 93.1 establece que inicialmente, se aplicará a los transportes públicos discrecionales, tanto de viajeros como de mercancías, la modalidad de autorización a que se refiere el apartado a) del punto 2 del artículo anterior, en la forma que reglamentariamente se determine. Mientras que el artículo 92.2 a) de la LOTT al que remite establece que:
2. Las autorizaciones a que se refiere el apartado c) del punto 1 anterior[15] podrán revestir, a su vez, las dos siguientes modalidades:
a) Estar referidas, en cada momento, a uno o varios vehículos concretos.
En este caso, se establecerá reglamentariamente el procedimiento para realizar, a instancia del autorizado, la citada referencia, a un vehículo distinto que reúna las condiciones exigibles. Dicho procedimiento posibilitará que el cambio de referencia sea realizado con el mayor grado de automatismo y simplificación de trámites.
De la lectura de ambos artículos cabe concluir a sensu contrario que la autorización no habilitará a la prestación del servicio con un vehículo inconcreto o indeterminado como pudieran ser los vehículos de sustitución.
Por otra parte, en el resto del RMSUAT se dan incoherencias en la regulación de los vehículos de sustitución. Por ejemplo, el Régimen sancionador previsto en el Capítulo VII, artículo 58. Infracciones muy graves, letra c), tipifica que serán conductas constitutivas de infracción muy grave, entre otras la de prestar el servicio de autotaxi con vehículo distinto al afecto a la licencia.
Así mismo, en el supuesto caso de que no se tomara en consideración la contradicción con lo previsto en la LOTT sobre los vehículos afectos a las autorizaciones, sería de interés general que se tuviera presente en la regulación de los vehículos de sustitución algunas contingencias como:
a) Los taxímetros pasan la revisión específica con determinados vehículos con características técnicas propias (los afectos a las licencias);
b) Los taxímetros deben estar igualmente afectos a una autorización administrativa determinada y los vehículos de sustitución no están afectos a autorización alguna ni tampoco lo están los taxímetros que tienen incorporados.
c) Que no contempla el RMSUAT la posibilidad de sustituir el vehículo averiado, ex art. 40, párrafo tercero, sino para asociados a cooperativas, asociaciones profesionales o emisoras de radio taxi, únicas autorizadas a disponer de vehículos de sustitución, lo que supone, para aquellos titulares de licencia que no pertenezcan a asociación alguna, una merma en el principio de igualdad ante la ley relacionado con el libre derecho de asociación.
Reparos y sugerencias
Se RECLAMA y SUGIERE, en base al principio de jerarquía normativa, la nulidad del art. 40 y que, de manera subsidiaria, la matización complementaria del artículo 5 que se lleva a cabo en artículo 40, se incluya como segundo punto del artículo 5 puesto que ambos artículos regulan el mismo particular; esto es, el vehículo con que se prestará el servicio.
Así mismo se RECLAMA y SUGIERE que se tengan en cuenta tales matizaciones en los artículos relacionados, en concreto el 25.2, y el 58 del texto inicialmente aprobado.
SÉPTIMO
Respecto del artículo 7. Presupuestos
El artículo 7 del Reglamento inicialmente aprobado establece:
Art. 7.-Presupuestos
1. La creación de nuevas licencias por parte del Ayuntamiento vendrá determinada por la necesidad del servicio a prestar al público.
2. Para acreditar dicha necesidad se deberá tener en cuenta cualquier factor que influya en la oferta y demanda de transporte urbano, y esencialmente el incremento de la población censada en el municipio.
Deberá tramitarse expediente a tal efecto en el que queden acreditadas la necesidad y conveniencia del servicio a prestar al público, analizándose específicamente las siguientes cuestiones:
a) La situación del servicio en calidad y extensión antes del otorgamiento de nuevas licencias.
b) El tipo, extensión y crecimiento de los núcleos de población (residencial, turística, industrial, etc.).
c) Las necesidades reales de un mejor y más extenso servicio.
d) La repercusión de las nuevas licencias a otorgar en el conjunto del transporte y la circulación.
En dicho expediente se otorgará audiencia a las asociaciones profesionales del sector y a las de consumidores y usuarios para presentar alegaciones, en su caso, en el plazo de quince días.
Observaciones y Alegaciones
A) Iniciando este apartado de Observaciones por el final del precepto a que se refieren, es obligado decir que su párrafo in fine, al no hacer referencia a la representación de los trabajadores en el trámite de audiencia, constituye una clara marginación de éstos y de sus organizaciones representativas en dicho trámite, lo que representa un trato discriminatorio con los trabajadores y un claro menoscabo en la defensa de sus derechos en la tramitación de un expediente destinado a acreditar la necesidad de nuevas licencias de taxi.
En puridad los sindicatos no quedan incluidos en el término “asociaciones profesionales” por tanto la ausencia de una referencia directa a la representación de los trabajadores conculca el principio constitucional de igualdad consagrado en el artículo 14 de la CE lo que es motivo de nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 62.1 a) de la LRJPA Igualmente conculca, entre otros cuerpos legales, el Decreto Legislativo 1/2001, del Gobierno de Aragón en su artículo 33.2. Así mismo contradice lo establecido en la norma específica estatal, RD 763/1979, artículo 11 in fine, lo que es motivo de nulidad de pleno derecho según lo previsto en el artículo 62.2 de la LRJPA.
B) En lo que se refiere al punto 2 del artículo 7 cuando habla de tener en cuenta cualquier factor que influya en la oferta y demanda de transporte urbano y esencialmente el de la población censada, cabe decir que su redacción olvida la crítica expresamente contenida en el Plan Sectorial del Taxi[16] de noviembre de 2001, favorablemente dictaminado por la M .I. Comisión de Servicios Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza.
Cierto que el componente demográfico es importantísimo a la hora de determinar el número de licencias de taxis con que atender la demanda. Pero no es menos cierto que con las variables contempladas en el artículo 7 del RMSUAT, el Ayuntamiento dispone de instrumentos suficientes para ejercer su competencia sin arbitrariedades pero de manera motivadamente discrecional lo que le permitiría, sin encorsetamientos, regular la oferta a las cambiantes circunstancias del mercado sin verse obligado por parámetros condicionantes cuyo cumplimiento actuaría como desencadenante de un aumento, acaso innecesario, en la oferta del servicio o, cuando esa condición no se dé, como un impedimento para su actualización a la cambiante realidad urbanística, sociológica y demográfica de la ciudad.
Por ello cabe poner un pero a la proposición “esencialmente censada” ya que la realidad urbana y demográfica de Zaragoza es bien distinta de la del año 2001 en que se aprobó el Plan Sectorial del Taxi.
Hoy día los núcleos del área metropolitana de Zaragoza han incrementado exponencialmente su población pero de todos es conocido que, en un porcentaje mayoritario, esa población realiza su actividad cotidiana en Zaragoza y en esta ciudad demanda servicios, entre ellos el del taxi.
La referencia al censo dificultaría en gran medida la actualización de la oferta del servicio al vincularse ésta a datos que se establecen oficialmente con una periodicidad de 5 años.
De mayor agilidad dispondría el Ayuntamiento si se proveyera de un instrumento que relacionara la oferta con la población empadronada y, a la par, estableciera un índice corrector en función de la población flotante o de hecho. Tal recomendación está implícita en el Plan Sectorial del Taxi de noviembre de 2001 que dictaminó favorablemente el Ayuntamiento de Zaragoza.
Reparos y Sugerencias.
En consecuencia, SE SUGIERE que en la redacción del artículo 7, se elimine la proposición “y esencialmente el incremento de la población censada en el municipio” y se cambie por “y esencialmente a la realidad demográfica del municipio”.
Tal variación no impediría que el Ayuntamiento ejerciera su competencia teniendo en cuenta el parámetro de la población como otro más de los que deberían tomarse en consideración para establecer las necesidades del servicio.
Así mismo se RECLAMA que en el párrafo final del artículo 7 se incluya el reconocimiento expreso del derecho de audiencia a los sindicatos como organizaciones representativas en defensa de los derechos de los trabajadores por cuenta ajena del sector.
OCTAVO
Respecto del artículo 8. Contingente
Art. 8.- Contingente
El otorgamiento de nuevas licencias no podrá suponer una proporción superior a una licencia por cada cuatrocientos habitantes del municipio, sin que ello lleve aparejada la obligación de disminuir el número de licencias actualmente existentes.
Ello sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional segunda del presente reglamento.
Observaciones
Resulta un tanto extraño que el contenido del artículo 8 sea posterior al del artículo 7 ya que el contingente contemplado en aquel precepto, y que ahora se analiza, actúa como excluyente de las variables contempladas en el artículo 7 para determinar la necesidad de ampliar cuantitativamente la oferta del servicio de taxi. Dicho de otra manera: Para determinar si son necesarias nuevas licencias de taxi el artículo 7 establece una serie de variables que no podrán ser tenidas en cuenta si no se alcanza el contingente fijado por el artículo 8. Sería más lógico anteponer el contingente a la comprobación de las variables puesto que el cumplimiento de esas variables de nada serviría en tanto no se supere la ratio de 1 licencia por cada 400 habitantes. De nada servirá que la ciudad crezca en extensión, en población flotante, en polígonos industriales, en superficies comerciales, en la utilización de instalaciones aeroportuarias o de ferrocarriles si, mientras tanto, la población no crece lo suficiente porque muchos de los vecinos deciden domiciliarse en municipios cercanos donde el precio de la vivienda es más asequible disminuyendo así la población de derecho del municipio de origen.
El establecimiento de una contingentación excluyente del resto de variables impediría, irracionalmente, incrementar el número de autorizaciones para nuevas licencias de taxi aunque algunos núcleos de población del área metropolitana de Zaragoza siguieran experimentando incrementos de población superiores al 150%; fenómeno demográfico que se lleva produciendo en los últimos años en algunos de los municipios más próximos a la capital aragonesa y que tiene su raíz en el vaciado de la metrópoli, tal y como reconoce el Plan Estratégico de Zaragoza de 2006. Pese a ello, muchos de esos vecinos de los municipios cercanos realizan su actividad laboral, estudiantil, de compras o de ocio en Zaragoza y, por tanto, requieren servicios en Zaragoza con lo que la oferta contingentada en base a la población de derecho será claramente insuficiente a la demanda del servicio porque el contingente fijado en el artículo 8 actuará como impedimento para actualizar dicha oferta a la demanda real originada por la realidad demográfica de la ciudad.
Reparos y Sugerencias.
Por otra parte, hay que decir que el establecimiento de una ratio entre licencias de taxi y habitantes de derecho no es competencia municipal. Tal competencia, de ejercicio potestativo, se la reserva para sí el Gobierno de Aragón. Así lo establece la Ley 14/1998, de 30 de diciembre, de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma de Aragón que en su artículo 29.2 dice textualmente:
“El Gobierno de Aragón podrá establecer reglas que predeterminen el número máximo de licencias de auto-taxis en cada uno de los distintos municipios, en función de su número de habitantes y de otros parámetros objetivos, cuando así lo considere necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general del transporte público de viajeros.”
Es competencia de todos los gobiernos autónomos de España el establecimiento de los contingentes o la habilitación expresa a los ayuntamientos para que hagan uso de esa competencia. Cierto es que el Gobierno de Aragón no ha hecho uso de su potestad ni ha habilitado a ayuntamiento alguno para establecerla por lo que la asunción de la competencia del Gobierno de Aragón por parte del Ayuntamiento de Zaragoza no deja de ser una extralimitación.
Así se reconoce sin ambages en un reciente Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de Aragón[17] con el que el firmante de este escrito coincide plenamente sobre ese particular.
No existe coincidencia, sin embargo, con lo que el DSJSP argumenta para fundamentar la competencia municipal en el establecimiento del contingente.
Dice el Dictamen aludido en la letra B) el apartado 2.- CREACIÓN DE NUEVAS LICENCIAS que la contingentación establecida en la vigente Ordenanza Municipal del taxi lo fue “Al amparo de lo dispuesto en el art. 50.2 b) de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres…”.
Posteriormente (apartado 4.- INTRANSMISIBILIDAD DE LAS LICENCIAS SALVO CAUSA OBJETIVA JUSTIFICADA), con escaso rigor jurídico señala en el párrafo 3º de la página 5:
“La normativa estatal sólo entrará en juego en caso de ausencia de normativa autonómica, como derecho supletorio”
Resulta obvio señalar la contradicción que se establece cuando de un lado el DSJSP fundamenta una decisión en una normativa estatal porque en la normativa autonómica, LTUA, no se puede sostener la competencia normativa municipal en el aspecto que en cada momento se esté tratando.
No cabe en este sentido justificación alguna para el olvido que el DSJSP hace del art. 29.2 de la LTUA en el que se fija sin equívocos la competencia potestativa del Gobierno de Aragón para fijar los contingentes en los ayuntamientos aragoneses.
En consecuencia, teniendo en cuenta, por un lado, que el Ayuntamiento de Zaragoza tiene capacidad e instrumentos para comprobar si se cumplen los elementos objetivos que establece el artículo 7 del RMSUAT y así determinar si procede el incremento en la oferta de taxis y, por otro, que la competencia para establecer en los municipios aragoneses una ratio de licencias por habitante corresponde al Gobierno de Aragón, SE RECLAMA y SUGIERE que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29.2 de la LTUA y de lo previsto en el artículo 62.1 b) de la LRJPA, se elimine el contenido del artículo 8 del RMSUAT inicialmente aprobado.
NOVENO
Respecto de la Sección Tercera del Capítulo II del RMSUAT
La Sección Tercera del Capítulo II del RMSUAT, lleva como epígrafe Del otorgamiento de las licencias y comprende los artículos 10 a 14.
Observaciones y Alegaciones.
El RBASOELA, regula en su Título II la intervención administrativa en la actividad privada. Se trata de la actividad llamada de policía, de acuerdo con la terminología recogida por la doctrina, luego recogida por el Reglamento estatal de Servicios de 1955[18] que en su artículo 1 establece que los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados en los siguientes casos:
(…) 4º. En los servicios de particulares destinados al público mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquéllos debidamente y bajo tarifa.
Los arts. 10 y 11 establecen la convocatoria de concurso para el otorgamiento de nuevas licencias y los requisitos básicos que deben reunir quienes a ellas opten.
A) Observaciones respecto del artículo 10. Convocatoria
Tradicionalmente, la normativa municipal ha fijado los requisitos objetivos y condiciones para el otorgamiento de las nuevas licencias de taxi, sin que en el RMSUAT se justifique en modo alguno la ausencia de tal regulación, cuestión esencial para que los posibles administrados amolden su comportamiento a las condiciones preestablecidas. Con tal omisión tan sólo se priva a la norma jurídica defunciones fundamentales como las de orientación e integración social.
El artículo 10 del RMSUAT dice textualmente:
Art. 10.- Convocatoria
El acuerdo de creación de nuevas licencias será publicado en el BOP. A través del mismo medio se hará público asimismo el anuncio de convocatoria de concurso para su otorgamiento.
Podría decirse que el artículo 10 del RMSUAT viene a ser una síntesis de lo contenido en el artículo 10 del RNT[19], párrafos 3º y 4º, pero pasa por alto el hecho de que el RD 763/1979. RNT, hace referencia al concurso como método subsidiario de adjudicación de las nuevas autorizaciones, esto es para los casos en que las licencias no pudieran adjudicarse por antigüedad a los trabajadores asalariados bien por su inexistencia o porque, voluntariamente, los existentes no optaran a dichas licencias. Es entonces y sólo entonces cuando la administración podrá, mediante concurso libre, someter el procedimiento, en cuanto a su preparación y adjudicación, a la normativa sobre contratación local[20].
Nada cabría decir tal en el caso de que el RMSUAT emplee el término “concurso” en sentido amplio, desprovisto de su naturaleza jurídica relacionada con las concesiones administrativas, puesto que no existe contratación pública ya que, por muy reglamentada que esté, la industria del taxi es una actividad privada.
El artículo 13 del RNT establece en lo siguiente:
En la adjudicación de las licencias de la clase A) -auto-taxis-, las Entidades Locales se someterán a la prelación siguiente:
1.º En favor de los solicitantes del apartado a) del artículo anterior, reservándose el 10% de las licencias a adjudicar para los del apartado b) de dicho precepto cuando en la Entidad Local coexistan licencias de las clases A) y B), por rigurosa y continuada antigüedad en ambos casos acreditada en el término jurisdiccional del Ente concedente. Dicha continuidad quedará interrumpida cuando voluntariamente se abandone la profesión de Conductor asalariado por plazo igual o superior a seis meses.
2. º En favor de las personas físicas o jurídicas a que se refiere el apartado c) del artículo anterior, mediante concurso libre, aquellas licencias que no se adjudicaren con arreglo al apartado anterior.
La prelación para la adjudicación de las licencias de la clase B) -auto-turismos- será en favor de los conductores asalariados de los titulares de las licencias de la clase B), a que se hace referencia en el apartado a) del artículo anterior, por rigurosa y continuada antigüedad y, a falta de ello, por el concurso libre antes regulado.
No puede decirse que el art. 10 haga mucho por el principio de seguridad jurídica puesto que se limita a anunciar la convocatoria de un concurso para el otorgamiento de nuevas autorizaciones sin establecer las bases en el mismo cuerpo normativo. Tal omisión en nada contribuye a la claridad y cercanía que debe presidir las relaciones de los ciudadanos con la administración municipal y, por el contrario, mucho al oscurantismo y a la inseguridad de los administrados.
Llama poderosamente la atención que el DSJSP nada diga al respecto de la modificación en el método de otorgamiento de las licencias de nueva creación. No existe una motivación suficientemente fundada en derecho para tal modificación.
Es más, no existe motivación suficientemente fundada, ni infundada. Sencillamente, nada se argumenta y, por tanto, no existe motivación ni fundamentación en derecho que justifique el cambio en el método de otorgamiento de las futuras autorizaciones.
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias
Si tras la ambigüedad del artículo 10 se esconde una modificación sustancial del régimen de otorgamiento cabe alegar que tal modificación no estaría sustentada en norma de rango legal suficiente puesto que el régimen de otorgamiento supone un aspecto esencial de la actividad y la regulación municipal debe respetar lo establecido en normas con suficiente rango legal para regular tal aspecto de la actividad.
La LTUA nada establece sobre el particular y, ex artículo 7, remite el ejercicio de las competencias municipales a la legislación estatal o autonómica.
La legislación autonómica hace referencia al régimen de otorgamiento de las autorizaciones en el artículo 169.3 del RBASOELA, dentro del Capítulo V, bajo el epígrafe Actividades y servicios de interés público, dispone de manera literal lo siguiente:
Artículo 169.-Autorización.
1. La autorización se otorgará de acuerdo con el procedimiento establecido en la normativa sectorial aplicable.
2. El plazo para resolver y notificar la autorización será el que establezca dicha normativa sectorial. Cuando no esté fijado será de tres meses. Transcurrido dicho plazo se entenderá desestimada la solicitud.
3. El número de autorizaciones podrá limitarse cuando así lo exijan motivos de interés general. En este supuesto, la ordenanza reguladora habrá de establecer los criterios objetivos de adjudicación, entre los que podrán incluirse aquellos que sean expresión de políticas sociales de promoción de los trabajadores asalariados del sector. No obstante, podrán otorgarse por orden de petición y, en su caso, por sorteo cuando todos los solicitantes hayan de reunir las mismas condiciones.
Dada la ausencia de desarrollo normativo de la LTUA; es decir la ausencia de norma reguladora con rango legal suficiente, entraría en juego el RNT en función de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 CE y de la expresa remisión del artículo 7 de la LTUA a la normativa estatal.
En consecuencia se RECLAMA que el artículo 10 del RMSUAT se redacte en los términos establecidos por el artículo 10 del RNT perfectamente compatibles con el artículo 169 del RBASOELA y, por tanto, que el artículo 10 recoja los criterios objetivos de adjudicación del previsto concurso público, restringido en principio y público subsidiariamente, así como que esos términos se ajusten al contenido de los artículos 12 y 13 del vigente RNT reconociendo indubitablemente la preferencia de los asalariados del sector en base a la antigüedad acumulada en el ejercicio continuado de la profesión, todo ello en cumplimiento de la previsión orientadora contemplada en el artículo 40.1 CE y del mandato establecido en el artículo 129.2 in fine de nuestra Carta Magna, respecto de los cuales el RMSUAT inicialmente aprobado es, como poco, regresivo.
La inclusión en el RMSUAT de los derechos de preferencia sería, además, acorde con la anterior normativa municipal y con la actuación en consecuencia que el propio Ayuntamiento ha tenido en idénticos casos.
Por otra parte, el reconocimiento expreso de tales derechos tendría el respaldo de la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional. En apoyo de tal afirmación cabe traer aquí la STC 112/2006 de 5 de abril de 2006 que en su FJ II, 3, estableció lo siguiente:
“Las habilitaciones o remisiones legales a la potestad reglamentaria deben, según nuestra doctrina allí expresada (en referencia a las SSTC 83/1984 de 23 de julio, y 292/2000 de 30 de noviembre), restringir el ejercicio de dicha potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley” (la redondilla y la negrita son mías).
Por ello, sería acorde a la Constitución el reconocimiento y la regulación por vía reglamentaria del tradicional derecho de preferencia a favor de los trabajadores asalariados puesto que el RMSUAT estaría desarrollando un precepto de rango legal, del más alto rango legal, como es el artículo 129.2 CE in fine en cuanto a establecer los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.
Así lo entendió el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, cuando en su Sentencia del de 22 de junio de 2000 estableció que:
“La limitación del acceso a la titularidad de las licencias estableciendo una preferencia en favor de los asalariados del taxi, puede además enmarcarse en las políticas de progreso social y económico para la distribución de la renta personal mas equitativa, cuya promoción corresponde a los poderes públicos de acuerdo con el art. 40 de la Constitución y especialmente dicha normativa es congruente con lo dispuesto en el art. 129 de la Constitución que establece que los poderes públicos establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Está justificado por lo tanto que en el acceso a las licencias de autotaxi sean preferidos los asalariados del sector a otros extraños a él o a otros que ya gozan de licencia.”
En el mismo sentido se pronunció recientemente el TSJ de Castilla y León en su Sentencia de 5 de octubre de 2007 que recoge textualmente en su fundamento jurídico QUINTO los términos de la sentencia del TSJM, antes citada.
B) Observaciones respecto del artículo 11
Entre los requisitos que establece el artículo 11 para optar a la obtención de licencia municipal de autotaxi, se encuentra la prohibición de optar a la autorización administrativa para aquellas personas que ya hubieran sido titulares de otra licencia de autotaxi durante los 10 años anteriores a la presentación del nuevo otorgamiento.
Sobre este particular cabría traer aquí dos supuestos fácticos que ponen de manifiesto situaciones, a todas luces, injustas.
Supuesto 1. Una persona titular de una licencia de taxi decide transferirla y volver a trabajar en el sector como asalariado. A los 8 años de transferir su título habilitante, se abre un expediente para el otorgamiento de nuevas licencias de autotaxi.
Consecuencias.- Esa persona, por la prohibición del artículo 11, no podría optar a una nueva licencia de autotaxi y otro asalariado con una antigüedad de 7 años y que nunca fuera titular de una licencia tendría más derecho que ella.
Supuesto 2. Variación respecto del supuesto 1, con el mismo antiguo titular de licencia que transfirió su autorización y volvió a trabajar en el sector como asalariado:
El expediente de otorgamiento de nuevas autorizaciones se abre a los 11 años desde que el antiguo titular comenzara a trabajar por cuenta ajena en el sector, en lugar de a los 7 años que contempla el supuesto 1.
Consecuencias.- La persona que ya fuera titular de una licencia tendría más antigüedad acumulada y contabilizable que aquél que 3 años antes (supuesto 1) disponía de mayor derecho de preferencia.
Reparos y Reclamaciones y Sugerencias
En consecuencia sería de justicia y acorde con el espíritu del contenido del artículo 11 del RMSUAT inicialmente aprobado que el periodo de diez años posterior a la transferencia de una licencia de taxi por quien ya fuera titular de la misma no contabilizara a los efectos acumulativos de antigüedad. Eso evitaría las situaciones de injusticia que pudieran derivarse de los supuestos fácticos examinados, y, a la par, evitaría motivaciones puramente especulativas para la obtención de los títulos habilitantes como pudiera ser que una persona pudiera transferir dos licencias de taxi otorgadas por antigüedad en tanto otra, con una antigüedad similar, no hubiera sido titular de ninguna.
Se SUGIERE, por tanto, la incorporación al artículo 11 de un segundo punto del tenor siguiente:
2. El periodo de 10 años posterior al momento en que un titular de licencia hubiera transferido una autorización habilitante de primer otorgamiento, no contabilizará para el trasmitente como antigüedad a los únicos efectos del derecho de preferencia reconocido a los trabajadores por cuenta ajena del sector.
C) Observaciones respecto del artículo 12. Procedimiento.
Según la doctrina, mediante la autorización de policía se permite a un sujeto el ejercicio de un derecho propio. No nace el derecho de la autorización, entre otras cosas porque no existe una transferencia de facultad del ente público al particular puesto que la Administración no ha llevado a cabo la publicatio del servicio o actividad autorizada. El otorgamiento de la autorización se verifica previa valoración de la oportunidad del ejercicio de ese derecho del que ya era titular el destinatario de aquélla con relación a la zona del orden público que el sujeto autorizante debe tutelar.[21]
Como queda dicho, no hay, mediante Ley, reserva de la Administración para sí del servicio del taxi. Más bien al contrario puesto que, ex artículo 69.1 de la LOTT, tan sólo los transportes públicos regulares permanentes de viajeros de uso general tienen el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración.
El art. 12, bajo el epígrafe Procedimiento, establece en su punto 1 que el otorgamiento se llevará a cabo mediante concurso, sometido a la reglas de publicidad y concurrencia, lo que no es más que una reiteración del artículo 10. Ello da pie a decir que el contenido del artículo 10 bien pudiera incluirse en el artículo 12, o viceversa, evitando así un articulado de contenido fragmentado e innecesariamente elevado. Distinto sería que su contenido fuera acorde con la legalidad.
Sirva por tanto aquí cuanto se argumenta y dice en las Observaciones, Raparos y Sugerencias respecto del contenido del artículo 10 del RMSUAT.
Problema mayor es el que se ocasiona con el literal del punto 2 del art. 12:
2. Sin perjuicio de las previsiones contenidas en las bases del concurso, y de las disposiciones de la normativa sectorial aplicable, el procedimiento se regirá, en cuando a su preparación y adjudicación, por la normativa sobre contratación en el sector público.
Así mismo, sin perjuicio de lo dicho en el apartado A) de este punto NOVENO respecto del artículo 10 del RMSUAT, cabe también traer de nuevo a colación el artículo 69 de la LOTT que en su punto 2 dice lo siguiente: La gestión de los servicios a que se refiere el punto anterior[22], se regirá, en lo no previsto en esta Ley y en sus disposiciones de desarrollo, por las normas generales reguladoras de la contratación administrativa.
A sensu contrario, cabría interpretar que, la prestación de los servicios de transporte distintos de los regulares permanentes de viajeros de uso general, no deberán regirse por las normas generales de la contratación administrativa en tanto en cuanto no sean declarados, mediante Ley, servicios públicos, algo que hasta la fecha no ha ocurrido con el servicio de taxis.
Por otra parte, el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece en su artículo 3. Negocios y contratos excluidos:
1. Quedan fuera del ámbito de la presente Ley:
b) Las relaciones jurídicas derivadas de la prestación por parte de la Administración de un servicio público que los administrados tienen la facultad de utilizar mediante el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general a los usuarios.
Mucho más taxativa resulta la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público[23] que establece en su artículo 4. Negocios y contratos excluidos, lo siguiente:
1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:
…
b) Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general.
o) Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 7, que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de la presente Ley.
No cabe duda que en los dos supuestos anteriores cabe incluir el servicio del taxi tanto si se considera un servicio público ex artículo 1 del RMSUAT, aun en contra de la doctrina y la línea mayoritaria en la jurisprudencia; como si, por el contrario, se trata de una actividad privada desarrollada sobre bienes de dominio público previa obtención de la preceptiva autorización administrativa.
Sea como fuere lo que no resulta en ningún caso procedente es someter, sin matizaciones, la obtención de la autorización que habilita para la prestación del servicio de transporte de viajeros en automóviles ligeros a la normativa sobre contratación en el sector público. Y no resulta procedente por las razones reiteradamente expuestas:
— El servicio de taxis no es un servicio público sino un servicio privado de interés público, un servicio público virtual o un servicio público impropio.
— Cualquiera de las tres categorías jurídicas citadas se corresponde con una actividad privada.
— El régimen jurídico del título habilitante es el de autorización administrativa, y concretamente el de la autorización de policía. Por consiguiente no hay contrato, tal como exige la concesión sino un acto administrativo a través del cual se permite que un sujeto privado ejerza una actividad —la del auto-taxi—, previa comprobación de que la desarrollará sin causar molestias o perturbaciones al interés general[24].
Reparos y Reclamaciones.
Sirva de nuevo aquí lo argumentado en el apartado A) de este punto NOVENO, respecto del artículo 10 del RMSUAT y, en consecuencia, en base a los principios de legalidad y de jerarquía normativa, se RECLAMA y SUGIERE la eliminación del artículo 12 de la inmotivada y, por tanto, improcedente referencia a la normativa sobre contratación en el sector público para aquellos otorgamientos que se realicen en función del derecho de preferencia de los asalariados del sector. Otorgamientos que deben ser directos en función de los méritos contraídos por los solicitantes.
Así mismo, en cumplimiento de la remisión normativa que contemplan los artículos 4.1. a) y 7 de la LTUA, se RECLAMA y SUGIERE que el procedimiento para la obtención del título habilitante para el desempeño de la actividad se ajuste a lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del RD 763/1979, RNT.
D) Observaciones respecto del artículo 14. Vigencia
El literal del artículo 14 es el siguiente:
Art. 14.- Vigencia
Las licencias municipales de autotaxi se otorgarán por el plazo de validez que en las bases de la convocatoria se establezca.
En defecto de determinación de plazo, se entenderá que éste es indefinido.
Desde la aprobación de la CE de 1978, las autorizaciones habilitantes han tenido siempre un carácter temporal indefinido. La modificación de tal condición no tiene a juicio de quien este escrito eleva, justificación ni fundamento jurídico suficiente.
Tampoco se justifica ni argumenta a favor de tal modificación en el preceptivo informe del Servicio Jurídico de los Servicios Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza. Así hay que afirmarlo porque nada se dice al respecto en el citado informe incluido en el expediente 143811/2007, iniciado para la aprobación del RMSUAT.
La LTUA dispone en su Título III, CAPÍTULO II. De los servicios discrecionales en automóviles de turismo; artículo 27, lo siguiente:
Artículo 27. Necesidad de licencia municipal.
1. Para la realización de servicios de transporte urbano de viajeros en automóviles de turismo será necesaria la previa obtención de la correspondiente licencia habilitante, otorgada por el municipio en que esté residenciado el vehículo.
2. Las licencias municipales para la prestación de servicios de transporte urbano en automóviles de turismo corresponderán a una categoría única, denominándose licencias de auto-taxis.
Complementan el anterior precepto los artículos 29 a 33 de la misma Ley.
En ninguno de ellos se contempla la posibilidad de que los ayuntamientos otorguen licencias con carácter temporal.
Puede argumentarse, a sensu contrario, que la LTUA tampoco establece prohibición sobre el particular y, por tanto, que las Corporaciones Locales están autorizadas a otorgar licencias de taxi con vigencia determinada.
En opinión del firmante, eso no puede ser así porque iría en contra de la función coordinadora que tienen asumida, ex art. 32 LTUA, la Administración Autonómica con respecto a los transportes intracomunitarios, y la Administración Central respecto de los intercomunitarios, ex art.149.1.21º CE, ex arts. 3; 5 a 11 LOTT y concordantes.
No puede pasarse por alto que, ex art. 32 LTUA, la obtención de autorización municipal es simultánea a la autorización interurbana de vigencia indefinida salvo lo previsto en el régimen sancionador. No es de rigor que con la modificación que pretende el RMSUAT se permita llegar a una situación en la que el titular de una autorización para llevar a cabo el servicio de taxi en el ámbito municipal vea como dicha autorización pierde su vigencia temporal mientras mantiene vigente la autorización para prestar servicios interurbanos.
Por otra parte, parece poco coherente que la LTUA contemple la posibilidad de cancelar la autorización urbana en caso de pérdida por causa legal de la autorización interurbana pero no contemple la situación inversa por lo que puede deducirse que no existe, por parte del legislador autónomo, voluntad de establecer una vigencia limitada a las autorizaciones urbanas. En caso contrario lo hubiera previsto tal y como hizo para la situación inversa.
Resulta también escasamente riguroso que le RMSUAT regule pormenorizadamente las condiciones que posibilitan la creación y el otorgamiento de nuevas autorizaciones habilitantes y tan sólo se limite a enunciar la posibilidad de que se otorguen licencias de taxi con vigencia limitada en el tiempo sin establecer una regulación mínima de las circunstancias y condiciones que deberían contemplarse para tomar tal medida.
Esa falta de regulación posibilitaría en gran medida la arbitrariedad en la ejercicio del poder público, circunstancia expresamente prohibida en el artículo 9.3 CE.
Llamativo resulta igualmente que el DSJSP guarde silencia total a respecto de esta novedad reglamentaria, mucho más si tenemos en cuenta que el punto II de su introducción, justifica la necesidad del nuevo RMSUAT de la manera siguiente:
“La norma pretende, por una parte, adecuar la regulación municipal a las disposiciones de la siempre cambiante normativa de ámbito superior, así como muy en particular, ser el instrumento adecuado para responder a las exigencias de la garantía de la calidad, seguridad y continuidad de servicio público.”
Desde la entrada en vigor de la LTUA no se ha producido cambio normativo alguno en la legislación autonómica sobre la materia y la normativa estatal específica, léase RNT, permanece inalterada desde que el Real Decreto 1080/1989, del 1 de Septiembre de 1989, modificó los artículos 1, 2, 22, 38, 43 y 46, del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros.
Y sin modificación alguna permanecerá en virtud de la STC 118/1996.
Reclamaciones y Sugerencias
En consecuencia se RECLAMA y SUGIERE la eliminación de lo previsto en el artículo 14 del RMSUAT, inicialmente aprobado, respecto de la vigencia limitada de las autorizaciones habilitantes.
Subsidiariamente y en base al principio de seguridad jurídica se RECLAMA la regulación de las circunstancias que determinarán el otrogamiento de autorizaciones temporales para la prestación del servicio de taxi.
DÉCIMO
Respecto de la Sección tercera (sic): De la transmisión de licencias
La Sección cuarta, erróneamente numerada con el ordinal “tercera” del Capítulo II está integrada por los artículos 15 y 16.
El artículo 15 declara la intransmisibilidad de las autorizaciones salvo determinados supuestos. El artículo 16 establece las condiciones en que las excepciones de intransmisibilidad podrán tomarse en consideración.
El artículo 15. Supuestos, establece lo siguiente:
Art. 15.- Supuestos
Las licencias de autotaxi serán intransmisibles, salvo en los supuestos siguientes:
a) Por fallecimiento del titular, a favor de sus herederos o legatarios o del cónyuge viudo.
b) Por jubilación del titular, siempre que la haya explotado durante al menos cinco años.
c) Por invalidez total para la profesión habitual de taxista.
d) Por imposibilidad del heredero, legatario o cónyuge de reunir los requisitos establecidos en el artículo 11 y 13 de este Reglamento para solicitar el otorgamiento de licencia en el supuesto previsto en el apartado a) del presente artículo.
e) Por retirada definitiva del permiso de conducir BTP.
f) Cualquier otra causa de fuerza mayor apreciada discrecionalmente por el Ayuntamiento.
Observaciones y Alegaciones
La regla general que establece el RMSUAT es la de la intransmisibilidad del título habilitante para la prestación del servicio pero, a continuación, establece una serie de excepciones a esa regla general.
La regulación autonómica al respecto de la transmisibilidad de las autorizaciones se plasma en el artículo 14 de la LTUA que establece lo siguiente:
Artículo 13. Transmisión de vehículos y títulos habilitantes.
La transmisión de vehículos y de títulos habilitantes para la realización del transporte urbano y, en su caso, interurbano, precisarán autorización de las Administraciones competentes y quedará condicionada a la normativa específica reguladora de las licencias municipales y de las autorizaciones de transporte interurbano, así como al cumplimiento de lo dispuesto en el apartado cuarto del artículo 48 de esta Ley.
Dado que la LTUA remite a la normativa específica reguladora de las licencias, veamos qué establece al respecto la legislación.
La Ley 7/1999, de 9 de abril, de administración local de Aragón nada dice al respecto de la transmisibilidad de las licencias por lo que cabe acudir a la legislación estatal.
La LOTT establece en su artículo 52, y de manera genérica, las condiciones de transmisibilidad de los títulos habilitantes para los distintos tipos de transporte por carretera
Artículo 52
1. Los títulos habilitantes a los que se refiere esta sección únicamente podrán transmitirse válidamente a personas distintas de aquellas a las que fueron originariamente otorgados cuando se den conjuntamente las siguientes circunstancias:
a) Que la transmisión se haga a favor de una persona física o jurídica que cumpla los requisitos señalados en el artículo 48, salvo lo previsto en el punto 2 del artículo 42.
b) Que los transmitentes, los adquirentes o ambos cumplan los requisitos específicos establecidos por la Administración, en relación con la posibilidad de transmisión de cada uno de los distintos tipos de títulos habilitantes.
c) Que no se trate de títulos habilitantes referidos a modalidades de transporte que, en razón de su carácter internacional u otras condiciones específicas, el Gobierno haya establecido su intransmisibilidad.
2. La transmisión estará en todo caso subordinada a que la Administración dé previamente su conformidad a la misma, realizando la novación subjetiva del título habilitante en razón al cumplimiento de los requisitos previstos en el punto 1 anterior.
Más preciso resulta el RD 1211/1990, Reglamento de la LOTT en su artículo 118.1:
1. En aquellos supuestos en que, conforme a lo que se señala en el artículo 110, las autorizaciones de transporte público discrecional se otorguen referidas a un vehículo concreto cuya identificación figure en las mismas y tal otorgamiento se encuentre sometido a limitaciones por razón de la antigüedad de los vehículos o de otro tipo, aquéllas podrán ser transmitidas a otros titulares, siempre que la Administración así lo posibilite, realizando la correspondiente novación subjetiva de las mismas en favor de los adquirentes.
Por su parte el RD 763/1979, RNT, establece en su artículo 14 el siguiente régimen de transmisibilidad de las autorizaciones habilitantes:
Las licencias serán intransmisibles, salvo en los supuestos siguientes:
a) En el fallecimiento del titular, a favor de su cónyuge viudo o herederos legítimos.
b) Cuando el cónyuge viudo o los herederos legitimarios y el jubilado no puedan explotar las licencias como actividad única y exclusiva, y previa autorización de la Entidad Local, en favor de los solicitantes reseñados en el artículo 12, teniendo en todo caso derecho de tanteo cualquier otro heredero forzoso en posesión del «permiso local de Conductor».
c) Cuando se imposibilite para el ejercicio profesional el titular de la licencia, por motivo de enfermedad, accidente u otros que puedan calificarse de fuerza mayor (entre ellos la retirada definitiva del permiso de conducir necesario), a apreciar en su expediente, en favor de los solicitantes del apartado anterior.
d) Cuando la licencia tenga una antigüedad superior a cinco años, el titular podrá transmitirla, previa autorización de la Entidad Local, al Conductor asalariado con permiso de conducir y ejercicio en la profesión durante un año, no pudiendo el primero obtener nueva licencia del mismo Ente local en el plazo de diez años por ninguna de las formas establecidas en este Reglamento, ni el adquirente transmitirla de nuevo sino en los supuestos reseñados en el presente artículo.
Las licencias cuya titularidad corresponda a personas jurídicas solamente serán transmisibles cuando, teniendo una antigüedad de cinco años, se enajene la totalidad de los títulos.
Las licencias de la clase C) solamente podrán transmitirse cuando teniendo una antigüedad superior a cinco años se respeten los límites mínimos de titularidad del artículo 18 de este Reglamento.
Las transmisiones que se realicen contraviniendo los apartados anteriores producirán la revocación de la licencia por el Ente local, previa tramitación de expediente iniciado de oficio, a instancia de las Centrales sindicales, Asociaciones profesionales o cualquier otro interesado.
Una comparación entre el régimen de transmisibilidad contemplado en el RNT y el que establece el RMSUAT inicialmente aprobado nos lleva a concluir que este último olvida incorporar entre los supuestos que excepcionan la intransmisibilidad de las licencias de autotaxi el que el RNT contempla en su letra d). Previsión que tradicionalmente han contemplado las distintas ordenanzas reguladoras del servicio en la ciudad de Zaragoza.
El DSJSP fundamenta la competencia municipal en base a no admitir la aplicabilidad en Aragón del RNT. Y ello pese reconocer expresamente que la línea jurisprudencial es contraria a sus tesis.
Dado que la postura y fundamentación jurídica en contrario de lo que sostiene el DSJSP ya está expuesta con suficiencia por quien este escrito firma, resultaría ocioso reiterar de nuevo los mismos argumentos.
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias.
En consecuencia, el RMSUAT efectúa por omisión un plus de intransmisibilidad de las autorizaciones administrativas habilitantes lo que en la práctica supone un gravamen superior sobre los derechos del titular de la autorización habilitante para la prestación del servicio de autotaxi. Gravamen que no puede realizarse mediante normativa de rango reglamentario municipal.
Por ello, en base al principio constitucional de jerarquía normativa contemplado en el artículo 9.3 de la CE, así como a la previsión legislativa supletoria del artículo 149.3, in fine de la CE, se SUGIERE y RECLAMA que el artículo 15 del RMSUAT, de acuerdo con la legalidad vigente, incluya entre las excepciones de intransmisibilidad de las licencias de autotaxi la siguiente:
Cuando la licencia tenga una antigüedad superior a cinco años, el titular podrá transmitirla, previa autorización de la Entidad Local, al Conductor asalariado con permiso de conducir y ejercicio en la profesión durante un año, no pudiendo el primero obtener nueva licencia del mismo Ente local en el plazo de diez años por ninguna de las formas establecidas en este Reglamento, ni el adquirente transmitirla de nuevo sino en los supuestos reseñados en el presente artículo.
UNDÉCIMO
Respecto del artículo 36.- Autónomo colaborador en relación con la Disposición transitoria Primera.
El Art. 36.- Autónomo colaborador, del RMSUAT inicialmente aprobado dispone lo siguiente:
Las disposiciones establecidas respecto de los conductores asalariados serán aplicables igualmente a los autónomos colaboradores, en los términos que resulten de la normativa laboral.
Por su parte, la Disposición Transitoria Primera dice textualmente:
Los conductores asalariados con contrato en vigor el día 16 de junio de 1999, fecha de publicación de la Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999, tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de autotaxi que se creen con arreglo a lo establecido en los artículos 7 y siguientes, siempre que en la fecha de publicación del acuerdo de creación mantuvieran dicha condición de asalariados (sin interrupción superior a seis meses) y reúnan todas las condiciones que exige este Reglamento.
Observaciones y Alegaciones
Si se pone en relación el artículo 36 y la Disposición Transitoria Primera deberemos concluir que los autónomos colaboradores que estuvieran prestando legalmente sus servicios como conductores de taxi el día 16 de junio de 1999, tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de taxi en los mismos términos que cualquier otro trabajador asalariado o trabajador por cuenta ajena.
Ello supondría una clara contravención del régimen transitorio contemplado en la Ordenanza Municipal, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999, actualmente vigente. Un régimen transitorio que, aunque desvirtuado en relación con el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980, no contempla ese derecho de preferencia para los autónomos colaboradores, derecho que jamás han tenido reconocido desde la entrada en vigor del RD 763/1979 RNT.
El concepto de trabajador asalariado es asimilable al de trabajador por cuenta ajena y los autónomos colaboradores no reúnen las condiciones de trabajadores por cuenta ajena salvo prueba en contrario. En ese sentido se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Constitucional fijando su doctrina respecto del artículo 1.3, apartado e) del Estatuto de los Trabajadores (RCL 1995\997) y del artículo 7.2 de la Ley General de la Seguridad Social (RCL 1994\1825) en las sentencias 109/1988 de 8 de junio (RTC 1988\109), 2/1992, de 13 de enero (RTC1992\2), y 59/1992 de 23 de abril (RTC 1992\59), doctrina que cita, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2006.
En resumen, la extensión retroactiva a los colaboradores autónomos del derecho de preferencia reconocido a los trabajadores por cuenta ajena supondría el perjuicio de estos últimos que pudieran verse relegados en su derecho por el reconocimiento del mismo a quienes nunca lo disfrutaron.
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias
Por lo arriba argumentado, cabe reclamar y RECLAMO que, en cumplimiento de la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, el artículo 36 del RMSUAT inicialmente aprobado haga expresa salvedad sobre lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera en cuanto a la idéntica aplicación para los colaboradores autónomos de lo dispuesto para los trabajadores asalariados.
No hacer tal salvedad supondría el menoscabo de los derechos de muchos trabajadores asalariados, al tiempo que supondría la apertura de una puerta al fraude laboral en aras a la consecución de unos derechos que tan sólo han sido reconocidos a los trabajadores por cuenta ajena.
Por todo ello se SUGIERE que, salvo que se tomen en consideración las alegaciones, reparos, reclamaciones y sugerencias contenidas en el punto DUOCÉCIMO de este escrito, el artículo 36 quede redactado de la siguiente manera:
Art. 36.- Autónomo colaborador
Las disposiciones establecidas respecto de los conductores asalariados serán aplicables igualmente a los autónomos colaboradores, en los términos que resulten de la normativa laboral con expresa salvedad de lo dispuesto en relación con el derecho de preferencia en favor de los trabajadores asalariados contemplado en la Disposición Transitoria Primera de esta Ordenanza.
DUODÉCIMO
Respecto De la Disposición Transitoria Primera.
El RMSUAT, inicialmente aprobado establece en su Disposición transitoria Primera lo siguiente:
“ Los conductores asalariados con contrato en vigor el día 16 de junio de 1999, fecha de publicación de la Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999, tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de autotaxi que se creen con arreglo a lo establecido en los artículos 7 y siguientes, siempre que en la fecha de publicación del acuerdo de creación mantuvieran dicha condición de asalariados (sin interrupción superior a seis meses) y reúnan todas las condiciones que exige este Reglamento.”
Observaciones y Alegaciones
Puede que a la vista de la evolución normativa que sufre el sector del taxi en la ciudad de Zaragoza, no resulte ocioso recordar que la función principal del régimen transitorio de una norma legal no es otra que el cumplimiento del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de nuestra vigente Constitución.
Puesto que el régimen transitorio del RMSUAT inicialmente aprobado remite a la todavía vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, resulta obligado traer aquí el precepto con que dicha Ordenanza alude al derecho de preferencia de los trabajadores asalariados del sector. Ese precepto no es otro que su Disposición Transitoria Tercera, del siguiente tenor literal:
“Los conductores asalariados con contrato en vigor en la fecha de publicación de esta Ordenanza tendrán derecho de preferencia para la adjudicación de licencias de autotaxi que se creen con arreglo a lo establecido en el artículo 12, siempre que en la fecha de publicación del acuerdo de creación mantuvieran dicha condición de asalariados (sin interrupción superior a seis meses) y reúnan todas las condiciones que exige esta Ordenanza.
A estos asalariados con contrato en vigor en la fecha de publicación de la Ordenanza se les podrá renovar el contrato una vez que finalice el plazo inicialmente previsto en el mismo.”
Para interpretar el contenido de la preferencia a que remiten tanto la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, aprobada por acuerdo Plenario de 27 de mayo de 1999 como el RAMSUAT inicialmente aprobado, resulta obligado conocer la fuente original que determina el citado derecho de preferencia.
La vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi sustituyó con su entrada en vigor al, hasta entonces vigente, Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980 que reconocía y regulaba el derecho de preferencia de los trabajadores asalariados del sector en el artículo 13º, trasunto obligado del artículo 13 del RD 763/1979, RNT. Ambos artículos establecían textualmente lo siguiente:
Art. 13º. En la adjudicación de las licencias de la clase A) -auto-taxis-, las entidades locales se someterán a la prelación siguiente:
1º. En favor de los solicitantes del apartado a) del artículo anterior, reservándose el diez por ciento de las licencias a adjudicar para los del apartado b) de dicho precepto cuando en la entidad local coexistan licencias de las clases A) y B), por rigurosa y continuada antigüedad en ambos casos acreditada en el término jurisdiccional del ente concedente. Dicha continuidad quedara interrumpida cuando voluntariamente se abandone la profesión de conductor asalariado por plazo igual o superior a seis meses.
El apartado a) del artículo anterior (obviamente el artículo 12, tanto del Reglamento municipal de 1980 como del vigente RNT) a que hace referencia el artículo 13, arriba trascrito, es del tenor literal siguiente:
Art. 12º. Podrán solicitar licencias de auto-taxis:
a) Los conductores asalariados de los titulares de licencias de las clases A) y B) que presten el servicio con plena y exclusiva dedicación en la profesión, acreditada mediante la posesión y vigencia del permiso de conductor expedido por el ente local creador de las licencias y la inscripción y cotización en tal concepto a la seguridad social.
Si tomamos el contenido del derecho de preferencia a la luz de la norma original de la que nace, es decir del artículo 13 del RD 763/1979 en desarrollo del mandato constitucional que establece el artículo 129.2 in fine de la CE, y lo comparamos con lo que contempla la Disposición Transitoria Tercera de la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi, se habrá de concluir que, de no mediar el principio de jerarquía normativa (lo que supondría la nulidad de pleno derecho de dicha Disposición Transitoria Tercera), se ha producido una pérdida en el reconocimiento de los derechos adquiridos por los trabajadores por cuenta ajena en el sector del taxi.
Esa pérdida se concreta por dos vías:
1ª) La falta de concreción positiva en cuanto al contenido del derecho de preferencia.
Y esto es así porque la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999, olvidando lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 1 del RNT, tan sólo hace alusión al derecho de preferencia sin determinar su contenido en los términos que el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980 establecía como trasunto del RD 763/1979.
2ª) La reducción efectiva de dicho derecho.
Puede que el contraste entre dos supuestos fácticos ayude a determinar la reducción del derecho de preferencia. Veamos:
Supuesto 1.- Un trabajador asalariado que hubiera accedido a su puesto de trabajo con el anterior Reglamento de 1980 en vigor (totalmente respetuoso con el vigente RD 763/1979) y que en la fecha de publicación de la Ordenanza en vigor (1999) estuviera, circunstancialmente, percibiendo la prestación por desempleo.
Consecuencias: Con arreglo al RD 763/1979 seguiría manteniendo su derecho de preferencia ante una hipotética concesión de licencias municipales de taxi puesto que su cese en la actividad hubiera sido involuntario.
Por el contrario, en aplicación de la vigente Ordenanza, transgresora del RD 763/1979 y nada respetuosa con los derechos reconocidos por el Reglamento municipal de 1980, perdería su preferencia puesto que no tendría contrato en vigor en el momento de la publicación de la Ordenanza.
Supuesto 2.- Un trabajador asalariado que hubiera accedido a su puesto de trabajo con el anterior Reglamento de 1980 y que lo mantuviera en vigor en el momento de perfeccionarse la actual Ordenanza municipal pero que por circunstancias que no vienen al caso cesase en su actividad de manera involuntaria por un periodo superior a seis meses (cosa bastante factible puesto que la actual Ordenanza Municipal del taxi no permite la contratación de asalariados, excepto en circunstancias muy concretas).
Consecuencias: Con relación al vigente RD 763/1979, Reglamento Nacional del Taxi, ese trabajador no perdería su derecho de preferencia puesto que su cese sería involuntario y en la citada norma no se hace referencia a plazo alguno para perder dicho derecho cuando el cese es de tal naturaleza.
Por el contrario, con la vigente Ordenanza dicho trabajador perdería su derecho de preferencia puesto que el periodo de inactividad en la profesión (voluntaria o no) sería superior a seis meses.
Como se puede apreciar se desvirtúa totalmente la esencia y razón de ser del régimen transitorio de las normas; que no es otra que el principio constitucional de seguridad jurídica.
La norma jurídica tiene entre sus funciones la de conducir comportamientos en los ciudadanos y por tanto de hacerlos predecibles.
Ayuda, por otra parte, a que el administrado tome sus decisiones sabiendo las consecuencias de sus actos; con plena conciencia de que su futuro tiene un marco normativo estable. Sin seguridad jurídica resulta imposible prever comportamientos en uno u otro sentido.
La inseguridad jurídica, cuando se da, produce en el ciudadano desconfianza en el sistema y frustra las expectativas de futuro que en su momento provocó la norma jurídica al motivar determinadas decisiones y en paralelo su abandono de otras opciones; entre ellas, por ejemplo, la dedicación a una determinada actividad laboral o su abandono.
El principio de seguridad jurídica ha sido concebido por muchos autores como la idea medular del Estado de Derecho, idea que late, entre otras sentencias, en las del Tribunal Constitucional 27/1981 de 20 de julio; 99/1987, de 11 de junio; 227/1988, de 29 de noviembre. Dice el máximo intérprete de la Constitución de 1978 sobre el principio de seguridad jurídica:
“(…) es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que si se agotara en la adicción de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico la justicia y la igualdad, en libertad.” (STC 27/1981, de 20 de julio).
“(...) [la seguridad jurídica] protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta… a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles” (STC 159/1990 de 4 de octubre).
El principio de seguridad jurídica significa, como afirma la doctrina mayoritaria, predictibilidad, es decir, que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias jurídicas que se derivan de un determinado acto.[25]
Muchos ciudadanos, entre ellos quien este escrito eleva, tomaron la decisión hace años de iniciar la actividad laboral del taxi motivados, principalmente, por la posibilidad de tener un derecho de preferencia en el supuesto caso de que algún día la administración competente decidiera ampliar el número de autorizaciones habilitantes para desempeñar la profesión como titular de una licencia de taxi. Y además tal preferencia está en consonancia con que nuestra Constitución vigente contempla en su artículo 129.3.
La preferencia a favor de los asalariados premia el valor trabajo frente a la especulación y constituye una de las pocas vías abiertas para los trabajadores por cuenta ajena, sin otro bien que su capacidad para trabajar, de mejora y promoción profesional en el sector.
Si esa previsión se ve frustrada arbitrariamente esos ciudadanos tendremos todo el derecho para sentirnos engañados por la administración municipal, y ésta, con el RMSUAT inicialmente aprobado, no hará otra cosa que retroceder en el cumplimiento de nuestra Carta Magna.
Cierto es que en función del ius variandi, tan propio del Derecho Administrativo, los poderes públicos pueden variar la regulación en aras del interés general pero debe hacerlo de manera argumentada o asumir la responsabilidad derivada de su actuación tal y como establece el artículo 9.3 de la CE. De no ser así, el interés general se convierte en un concepto jurídico indeterminado que permite la mutación de la discrecionalidad razonable en pura arbitrariedad.
Además cabe preguntarse si en un Estado de Derecho hay mayor interés general que el cumplimiento de la legalidad.
Por eso, lo que en modo alguno puede hacer la Administración es pasar por encima de sus propias normas ni utilizar el régimen transitorio de una Ordenanza Municipal para modificar el contenido de los derechos adquiridos por los administrados en virtud de la norma a la que desplaza.
Si todo ello no fuera suficiente, cabe traer de nuevo a colación el artículo 149.3 de la CE y su consecuencia jurídica al poner en funcionamiento el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 9.3 de la CE por lo que el RMSUAT inicialmente aprobado debe respetar el contenido esencial del RNT tal y como establece su artículo 1º, párrafo segundo:
Sin contradecir las normas de este reglamento, las entidades locales podrán aprobar la ordenanza reguladora de este servicio al público, teniendo en cuenta las circunstancias y peculiaridades de los núcleos urbanizados de su territorio jurisdiccional.
Pero hay más. Si hasta aquí se ha puesto de manifiesto el intento de reducir los derechos de aquellos que los tenían reconocidos, cabe también señalar la discriminación gratuita que a partir de la Ordenanza Municipal del Taxi de 1999 sufren los trabajadores que han accedido a sus puestos de trabajo como asalariados del taxi con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ordenanza.
Si nos atenemos a la literalidad de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999, cabe afirmar que la diferencia de trato en el reconocimiento del derecho de preferencia a los trabajadores que tuvieran contrato en vigor en el momento de aprobación de la Ordenanza con respecto a los que hayan accedido a la profesión con posterioridad a dicha aprobación, supone un claro ejemplo de discriminación puesto que se niega a esos trabajadores el derecho de preferencia que la legalidad había reconocido hasta ese momento a quienes desempeñaran de manera continuada y exclusiva la función de trabajadores por cuenta ajena del taxi.
Tal medida, nunca argumentada ni sustentada en derecho, supone una clara conculcación del principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de nuestra Constitución. Así mismo tal precepto, como queda dicho por activa y por pasiva, se opone al principio constitucional de jerarquía normativa contemplado en el artículo 9.3 de la CE. Tales contravenciones confieren la nulidad de pleno derecho a la Disposición Transitoria Tercera de la Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999 al amparo de lo previsto la CE y en el artículo 62.1 a) y 62.2 de la LRJPA.
Reclamaciones y Sugerencias
En consecuencia se RECLAMA y SUGIERE que, en primer lugar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.2 LRJPA, se elimine la Disposición Transitoria Primera del RMSUAT inicialmente aprobado.
Y, en segundo lugar, que si no son atendidas las reclamaciones y sugerencias del punto NOVENO en relación con el artículo 10 del texto inicialmente aprobado, la Disposición Transitoria Primera del RMSUAT recoja expresa y fielmente el contenido del derecho de preferencia en los términos que lo hace el RD 763/1979, RNT, fuente original del derecho de preferencia al que se alude en el RMSUAT inicialmente aprobado y que recogía el Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de transporte de viajeros en automóviles ligeros de 1980, norma de la que nace el régimen transitorio de la vigente Ordenanza Municipal del Servicio Urbano de Autotaxi de 1999.
Si tal sugerencia se atiende, el RMSUAT inicialmente aprobado respetaría el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 CE, los derechos adquiridos de los trabajadores y eliminaría de su contenido cualquier menoscabo de los principios constitucionales de jerarquía normativa y seguridad jurídica consagrados en el artículo 9.3 de la CE.
DECIMOTERCERO
Respecto de la necesidad real de establecer una nueva regulación del servicio de transporte de viajeros en automóviles de turismo
Es de dominio público que la decisión municipal de modificar la reglamentación de la actividad del taxi hay que enmarcarla en el Acuerdo de fecha 28 de noviembre de 2007, firmado de una parte por D ª Carmen Dueso Mateo, Consejera de Servicio Públicos del Ayuntamiento de Zaragoza y, de otra, por D. Luis Miguel de Torres Segura, en calidad de presidente de la Asociación Provincial de Autotaxi de Zaragoza (en adelante APATZ).
Tan es así que el Acuerdo citado se incluye en el preceptivo expediente para la aprobación definitiva del RMSUAT (Expediente 1430811/2007).
Dicho Acuerdo puso fin a un conflicto social planteado por la asociación profesional mayoritaria en sector del taxi de Zaragoza, APATZ, opuesta de manera frontal a que la ampliación del número de licencias de taxi se llevara a cabo de acuerdo a la legalidad vigente en ese momento; es decir, otorgando las nuevas autorizaciones por estricto orden de preferencia entre los asalariados del sector en base, única y exclusivamente, a la antigüedad acumulada en el desempeño continuado de la profesión.
Cabe recordar que ese criterio ha sido el único utilizado hasta la fecha desde la aprobación de la CE 1978 y que en base a él se han otorgado en Zaragoza las últimas 256 licencias de autotaxi.
El punto QUINTO (págs. 5 y 6 del Acuerdo) punto 9) (sic), recoge literalmente lo siguiente:
“El Ayuntamiento efectuará a la máxima urgencia, a través de los trámites legalmente oportunos, la adecuación de la Ordenanza municipal del servicio de auto-taxi que resulte precisa para la ejecución de las medidas contenidas en el presente acuerdo.” (pág.6)
Con posterioridad a la firma del Acuerdo, el Servicio Jurídico del área de Servicios Públicos emite un dictamen con fecha 12 de diciembre en el que puede leerse en el punto II lo siguiente:
“La nueva norma pretende, por una parte, adecuar la regulación municipal a las disposiciones de la siempre cambiante normativa de ámbito superior, así como, muy en particular, se el instrumento adecuado para responder a las exigencias de la garantía de la calidad, seguridad y continuidad del servicio público”
Por su parte, el RMSUAT dice en el párrafo 8º del preámbulo lo siguiente:
“En su contenido cabe destacar la nueva regulación establecida en materia de otorgamiento, transmisión y vigencia de las licencias, tendentes en todos los casos a la mejora técnico-jurídica, dando solución a los problemas que la práctica ha puesto de manifiesto, así como a adecuar las previsiones normativas al nuevo marco legal y jurisprudencial, y a las nuevas condiciones socioeconómicas del sector.”
Reparos, Reclamaciones y Sugerencias
No es de rigor argumentar la necesidad de una nueva Ordenanza en base a la obligada adecuación a la normativa de rango superior cuando, como queda dicho, esta normativa no ha sufrido variación alguna desde la entrada en vigor de la LTUA. En consecuencia no puede justificarse en base a ello un cambio en el régimen de otorgamiento, transmisión y vigencia de las autorizaciones habilitantes para el desempeño de la actividad.
Esa variación en el régimen de otorgamiento, y los artículos concordantes, son el único aspecto realmente novedoso del RMSUAT inicialmente aprobado puesto que la Jurisprudencia y la vigente Ordenanza municipal reguladora del servicio del taxi, pese a sus incongruencias jurídicas, pone a disposición de la Administración suficientes instrumentos para dar cobertura al resto de las pretendidas “innovaciones” que no pasan de ser un desarrollo pormenorizado de los instrumentos de control de los que el Ayuntamiento ya dispone con la ordenanza de 1999 para garantizar el buen servicio al ciudadano.
Así la obligatoriedad de instalar el sistema GPS, la posibilidad de establecimiento de turnos de trabajo o la obligatoriedad de cubrir determinadas paradas de taxis, no dejan de ser novedades formales puesto que, perfectamente, pueden incluirse entre los medios de control con que el artículo 6 de la LTUA habilita a los ayuntamientos para velar por la buena prestación del servicio regulado.
El Acuerdo firmado entre Ayuntamiento y APATZ es la única razón objetiva para justificar un cambio en la normativa reguladora del servicio de transporte de viajeros en automóviles de turismo.
Buena prueba de ello es que la APATZ firmó el acuerdo que lo contenía cuando pocos días antes había rechazado un preacuerdo porque no contemplaba el gravamen por medio de canon sobre las nuevas autorizaciones que en su día se otorguen.
Cierto es que el RMSUAT inicialmente aprobado nada dice de canon alguno sobre las nuevas autorizaciones que a su amparo se otorguen pero también es cierto que las manifestaciones públicas de distintos responsables municipales y los de la propia APATZ admiten un acuerdo entre los firmantes para que tal canon se imponga y eso sería posible dada la ambigüedad que desprende la Sección Tercera del RMSUAT.
Ahora bien, dado que dichas manifestaciones y el canon a que hacen referencia no se plasman en el texto inicialmente aprobado, huelga alegar sobre ese particular más allá de lo alegado. Si acaso apuntar que la irregular imposición de un canon en la cuantía que se ha hecho pública en distintos medios supondría la variación y, por tanto, la desvirtuación del derecho de preferencia en base a la antigüedad en el desempeño continuado de la profesión, por una preferencia en base a la capacidad adquisitiva de quienes concursen.
Por otra parte, resulta obligado reiterar que el Acuerdo repercute sobre los derechos adquiridos de los trabajadores por cuenta ajena del taxi sin que la representación de los mismos fuera firmante de dicho Acuerdo.
Ello supone, por un lado, un tratamiento discriminatorio a una de las partes afectadas por el Acuerdo y por tanto una clara contravención al principio constitucional de igualdad, consagrado en el artículo 14 de la CE y, por otro, la indiscriminada y condenable decisión de dos partes sobre los derechos de una tercera interesada con lo que se conculca lo dispuesto en el art. 105 CE.
En base a ello, el Acuerdo encuentra su única justificación en el solo objetivo de solucionar el conflicto social planteado por una de las partes firmantes. Loable objetivo de no ser porque se llega al acuerdo a costa de perjudicar en sus derechos a un tercero no firmante ni, tan siquiera, llamado a la negociación.
Es público y notorio, tal y como fue recogido en distintos medios de comunicación local[26], que la APATZ, como ya queda apuntado, rechazó en asamblea una primera propuesta de acuerdo cuya única diferencia sustancial con el contenido del Acuerdo posteriormente firmado, residía en que las nuevas licencias no se otorgaran en base al criterio de preferencia por antigüedad de los asalariados del sector. Criterio seguido desde 1980 hasta hoy por el Ayuntamiento de Zaragoza y sustentado en el RNT y en el Reglamento municipal del taxi de 1980.
Ante la negativa de la APATZ a aceptar la primera propuesta, el Ayuntamiento recogió en el Acuerdo firmado el compromiso municipal de amoldar la normativa reguladora de la actividad a la única exigencia de la APATZ. Es decir, el Ayuntamiento decidió cambiar el régimen de otorgamiento de las futuras licencias de taxi porque era una exigencia de la APATZ para finalizar el conflicto social por ella planteado.
Y todo ello sin cumplir con el trámite de audiencia a la representación de los trabajadores.
En definitiva, el Ayuntamiento decidió cambiar la legalidad vigente en los términos que demandaba la APATZ aunque tal cambio supusiera una sustancial mutación en los derechos de preferencia de los asalariados del sector en caso de otorgamiento de nuevas licencias de taxi.
Derecho de preferencia, repito, totalmente acorde con el artículo 129.2 in fine de la CE cuyo contenido da cobertura legal a la norma reglamentaria que reconoce el derecho de preferencia de los asalariados y que, en su día, fuera fundamental para que muchos trabajadores, sin capacidad adquisitiva suficiente para conseguir, vía transferencia, una licencia de taxi, decidieran dedicarse a dicha actividad con el objetivo legítimo de mejorar sus condiciones laborales por la vía del trabajo.
La argumentación empleada por la APATZ, para justificar el nacimiento del supuesto canon ha sido que su imposición eliminaría el agravio comparativo que supondría para las personas que acceden a la titularidad de una licencia, previo desembolso de sumas importantes de dinero, el hecho de que otras personas (asalariados del sector) pudieran acceder a la titularidad por la vía del otorgamiento directo sin necesidad de hacer desembolsos similares.
Pues bien, tal argumentación es perversa puesto que el acceso a la titularidad mediante transferencia entre particulares es una vía excepcional, dada la regla general de intransmisibilidad de las licencias, mientras que el acceso a la titularidad por antigüedad es la vía ordinaria.
Otra diferencia sustancial es que el acceso a la titularidad, vía transferencia, es inmediato mientras que la vía ordinaria por derecho de antigüedad obliga al desempeño de la profesión durante largos periodos de tiempo. Sirva de ejemplo el hecho de que hace más de 23 años que en Zaragoza no se otorgan nuevas licencias de taxi.
Ese es el “precio” que los asalariados del sector deben pagar por el acceso a la titularidad por la vía ordinaria: La mitad de su vida laboral.
Si se diera algún agravio comparativo los únicos que realmente pudieran sentirse agraviados son los asalariados del sector que han visto como muchas personas recién llegadas al sector, han accedido a la titularidad de licencias de taxi con intenciones especulativas o, en no pocos casos, haciendo frente al precio de la transferencia con fondos provenientes de subvenciones agrícolas publicas.
En el mismo orden de cosas, no puede aceptarse el perverso argumento del agravio comparativo a que alude la APATZ, porque estamos ante dos situaciones jurídicas distintas. Una, el acceso a la titularidad por la vía ordinaria; otra el acceso por la vía extraordinaria.
Una, la primera, exige una dedicación continuada por largos periodos de tiempo lo que, por otra parte, no garantiza el acceso a la titularidad de licencia alguna puesto que el otorgamiento depende de que se den las circunstancias necesarias para la creación de nuevas autorizaciones. Bueno prueba de ello es que muchos trabajadores asalariados han llegado a la jubilación sin ver cumplido su objetivo de ser titulares de una licencia de taxi.
La otra, es segura y permite ingresos importantes para el nuevo titular desde el primer día en que la explota sin que para ello se haya visto obligado a acumular largos periodos en la prestación del servicio. Su capacidad adquisitiva le ha permitido adelantarse a muchos asalariados del sector en la consecución de su objetivo a la par que ve como su licencia se convierte en inversión por la no creación de nuevas autorizaciones.
La opción de una vía u otra, es de libre elección, o tan solo depende de la capacidad adquisitiva del sujeto que quiere acceder a la titularidad. Pero eso no cambiará el hecho de que la vía ordinaria para el acceso a la titularidad es la que se contempla en los artículos 10 a 13 del RNT.
Como es lógico, cualquiera que haya accedido[27] a la titularidad de una autorización por la vía extraordinaria se opondrá radicalmente a la creación de nuevas licencias de taxi como lo demuestran los acontecimientos que han dado pie a la elaboración del RMSUAT. De ese modo se produce una grave perversión jurídica puesto que los titulares de licencia vía extraordinaria acaban impidiendo, por un lado, el incremento de la oferta en el servicio y, por otro, la aplicación de la vía ordinaria por el simple hecho de que la administración prefiera sacrificar los derechos adquiridos de un colectivo minoritario pero respetuoso de la legalidad, para contentar al colectivo mayoritario con más capacidad de presión.
En ese caso la potestad reglamentaria reconocida a los Ayuntamientos se pone al servicio de los intereses de determinados grupos de presión.
Mientras tanto la calidad del servicio se resiente por déficit en la oferta.
En definitiva, la legalidad, entendida aquí en su más amplia acepción, se convierte en un instrumento de trueque a cambio de garantizar la paz social en un grupo de presión a costa de lo que supone un injustificable desprecio por el Estado de Derecho y el interés general.
Por todo lo dicho, no resulta temerario dejar por escrito que la firma del Acuerdo y el posterior cambio normativo suponen un claro ejemplo de arbitrariedad en el ejercicio de los poderes públicos, expresamente prohibido en el artículo 9.3 de la CE.
Reza un viejo principio jurídico latino legem patere quam fecisti.
Ese puede ser el resumen de otro de los principios contenidos en el artículo 9 de nuestra Constitución: La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Principio estrechamente ligado con el de seguridad jurídica que lleva al poder legítimo a ser consecuente con lo que él mismo ha legislado y le obliga a eliminar la arbitrariedad de su labor legislativa o reglamentaria. Es decir, la Constitución Española prohíbe expresamente que el legislador haga un uso arbitrario de su poder para legislar en una determinada línea trazada por los intereses de determinados colectivos, o de la propia administración, y en contra de otros.
La legalidad existe no como consecuencia del capricho momentáneo ni como respuesta a los intereses cambiantes de un grupo de presión.
Así lo establece, por ejemplo, la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común cuando en su art. 52.2 establece la inderogabilidad singular de los reglamentos. Principio que debe presidir toda elaboración normativa.
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad y su correlato de la atribución de potestades a la Administración. Según esta tesis (García de Enterría), la Administración habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con carácter general, pero no la facultad de derogarlos para casos concretos.[28]
La legalidad debiera ser a la vez, basamento y techo del edificio que albergue los ideales de seguridad y justicia que hacen respetables y pacíficas las relaciones sociales.
No quiere esto decir que la legislación deba petrificarse, que no deba tomar en consideración la evolución de la sociedad, pero no debe confundir esa evolución con el variable rumbo de los intereses de determinados colectivos en perjuicio de otros porque entonces se estaría conculcando uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico: El principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de nuestra Constitución.
No parece que el RMSUAT inicialmente aprobado cumpla con el precepto constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos contemplado en el artículo 9.3 CE. Y no parece hacerlo porque la decisión de elaborar el RMSUAT no fue tomada en función de necesidades objetivas, si las hubiera, sino como consecuencia del Acuerdo, de fecha 28 de noviembre de 2007, firmado por el Ayuntamiento de Zaragoza y por la APATZ. Acuerdo al que no fue llamada la representación de los trabajadores por cuenta ajena del sector pese a que en él se ven afectados los derechos de éstos y así lo establece la legalidad vigente.
Se vulneró de ese modo lo prescrito en el artículo 105 a) y c) CE en estrecha relación con el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de nuestra Carta Magna.
Por todo ello y en base al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecido por el artículo 9.3 CE, se RECLAMA la nulidad de pleno derecho del RMSUAT inicialmente aprobado y del Acuerdo que lo motivó, o que, subsidiariamente, el contenido de la Sección Tercera y la Disposición Adicional Primera del nuevo RMSUAT se ajusten a la normativa de rango superior aplicable y recoja, tal y como se ha hecho en casos similares en base a esa normativa (artículos 12 y 13 del RD 763/1979, RNT y su trasunto en los arts. 13º y 14º del Reglamento Municipal de los Servicios Urbanos de Transporte de Viajeros en Automóviles Ligeros de 1980 de Zaragoza), los derechos adquiridos por los trabajadores por cuenta ajena del sector del taxi en Zaragoza o, en caso contrario y en base al artículo 9.3 CE, se indemnice económicamente a dichos trabajadores.
En Zaragoza a 12 febrero de 2008
Firmado: Francisco Rubio Sesé
[1] El paréntesis es mío.
[2] El subrayado es mío.
[3] RD 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de transportes en Automóviles Ligeros.
[4] BOTELLA CARRETERO, Jorge. El régimen jurídico del servicio de auto-taxis. Editorial Tirant lo blanch. Valencia 2002. Págs. 167-168.
[5] c) El manifiesto desprecio a la función de servicio público que el autotaxi representa y que se evidencia….
[6] El subrayado y la negrita son míos.
[7]GARCÍA DE ENTERRÍA, La ordenación jurídica de los transpones madrileños. Madrid, 1954, págs. 26 y ss., y Problemas actuales del régimen local, Sevilla, 1958, págs. 48 y ss. y 72 y ss. Recogido por ENTRENA CUESTA, Rafael, en op. cit. El servicio del taxi, pág. 36.
[8] Desde el punto de vista estrictamente jurídico se sitúa en un campo intermedio entre los servicios públicos y las actividades privadas, por lo que ha venido siendo calificados tradicionalmente por la doctrina como servicios públicos virtuales o impropios. Sea cual sea la denominación, más o menos precisa o afortunada, lo indudable es que se trata de una actividad de interés público. (Plan Sectorial del Taxi para su reestructuración y modernización. Zaragoza, noviembre de 2001. Página 2, párrafo 2º)
[9] La Regulación del Taxi, Marc Tarrés Vives. Editorial Atelier, 2006. ISBN 84-96354-58X, pág. 37.
[10] Entre otros: J.M. DÍAZ LEMA, Los monopolios locales, página 51. Editorial Montecorvo, Madrid, 1994. J. TORNOS MAS, Ordenació sectorial, autorizacions reglamentades i servei públic en el Reglament d’obres, activitats i serveis; en Dret Local, UB-Marcial Pons-UAB, 1997, págs. 418-419. J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, La publicatio de recursos y servicios en Estudios de Derecho Público Económico. Editorial Civitas. 2003, pág. 717. R. PARADA. Derecho Administrativo. Tomo I, págs. 445-447. Ed. Marcial Pons. Madrid 2004.
[11] GARCÍA DE ENTERRÍA, La ordenación jurídica de los transportes madrileños, Madrid, 1954, págs. 26 y ss. FRANCHINI, Le autorizazione amministrative constitutive de rapporti giuridici fra l’Amministraziones e i privati, págs. 124 y 125, Milán, 1957.ENTRENA CUESTA, El servicio de taxis, Revista de administración pública, Nº 27, pág. 40, 1958. ORTIZ ARIÑO, Gaspar. Las tarifas de los servicios públicos. IGO. Sevilla. 1976. BOTELLA CARRETERO, Jorge. El régimen jurídico del servicio de auto-taxi. Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 2002, págs. 425-428. TARRÉS VIVES, Marc. La regulación del taxi. Legislación autonómica y experiencias de Derecho comparado. Paginas 40-41. Atelier. Barcelona 2006.
[12] Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 263, Madrid 1994, pág. 450.
[13] J. A. RAZQUÍN LIZÁRRAGA, Derecho Público del transporte por carretera. Aranzadi, 1995, página 98.
[14]Art. 1. Los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados en los siguientes casos:
(…) 4º. En los servicios de particulares destinados al público mediante la utilización especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la prestación de aquellos debidamente y bajo tarifa.
[15]Art. 92 LOTT 1. Las autorizaciones de transporte público discrecional deberán determinar, en todo caso, la clase de transporte y el ámbito o radio de acción autorizados, y podrán ser otorgadas según las siguientes modalidades:
a) Autorización a la Empresa transportista sin condicionar el volumen del transporte permitido ni los vehículos concretos con los que el mismo haya de llevarse a cabo.
Esta modalidad de autorización únicamente podrá aplicarse a aquellos tipos o clases de transporte que no requieran limitación de la oferta o en los que baste, en su caso, la limitación en el número de empresas que acceden al mercado.
b) Autorización a la empresa transportista estableciendo un límite máximo al volumen del transporte permitido, pero sin condicionar los vehículos concretos con los que dicho transporte haya de llevarse a cabo.
Esta modalidad de autorización únicamente será de aplicación cuando, por razón de las circunstancias previstas en el artículo 49, se establezcan limitaciones a la capacidad de la oferta de transporte.
c) Autorización a la empresa transportista estableciendo limitaciones específicas en relación con los vehículos que hayan de utilizarse para el transporte, y, en su caso, con la capacidad de carga u otras características de los mismos.
Esta modalidad podrá ser utilizada en cualquiera de las dos variantes reguladas en el punto siguiente, con independencia de que se establezcan o no limitaciones en la oferta de transporte, por las causas previstas en el artículo 49. En el primer caso, se limitará el número y/o condiciones de las nuevas autorizaciones que hayan de otorgarse, mientras que en el segundo no existirán tales restricciones.
[16] “Si bien es cierto que de este modo la ratio de una licencia por cada 400 habitantes no se alcanzará sino en un largo periodo de tiempo, no debe olvidarse que el parámetro utilizado en la contingentación, que es la población de derecho del municipio, no es el mejor para calibrar la demanda potencial del servicio. En efecto, por una parte es obvio que no sólo los residentes empadronados en el municipio, sino también los no empadronados y transeúntes son potenciales usuarios, en la medida que el taxi es el servicio que más se adapta a las necesidades de viajeros que desconocen la ciudad y sus medios de transporte. En ese sentido el aumento del turismo y la potenciación de la ciudad como centro de atracción de visitantes (congresos, compras…) suponen un incremento sustancial de esta población flotante.” (Plan Sectorial del Taxi, noviembre de 2.001, pág. 13 y 14).
[17] Informe sobre el marco regulatorio y la caracterización económica de la actividad de auto-taxi en la ciudad de Zaragoza, y sus implicaciones en la defensa de la libre competencia. Zaragoza, enero de 2008
[18] Punto 5 del Preámbulo del Decreto Legislativo 347/2002, Reglamento de Bienes, Servicios, Actividades y Obras de las Entidades Locales de Aragón.
[19] Artículo 10 RNT.
Para la prestación de los servicios al público que se regulan en el presente Reglamento será condición precisa estar en posesión de la correspondiente licencia de la Entidad Local.
La solicitud de licencia se formulará por el interesado acreditando las condiciones personales y profesionales del solicitante, la marca y modelo del vehículo y, en su caso, su homologación y grupo por el que se solicita.
Terminado el plazo de presentación de solicitudes referentes al número de licencias creadas, el órgano adjudicador publicará la lista en el «Boletín Oficial» de la provincia, al objeto de que los interesados y las Asociaciones profesionales de empresarios y trabajadores puedan alegar lo que estimen procedente en defensa de sus derechos, en el plazo de quince días.
La Entidad Local resolverá sobre la concesión de las licencias a favor de los solicitantes con mayor derecho acreditado.
En el supuesto de que la adjudicación de licencias se realizara mediante concurso, el procedimiento se someterá a las normas de contratación local.
Dado el carácter principal interurbano que realizan los vehículos con licencia de la clase B) - auto-turismo-, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones coordinará a través de la Comisión Delegada de Tráfico y de Transportes y Comunicaciones de la Comisión Provincial de Gobierno la expedición de licencias de esta naturaleza con la autorización de las tarjetas V. T. de su competencia.
[20] RD 763/1979, art. 10, párrafos 4º y 5º:
La entidad local resolverá sobre la concesión de las licencias a favor de los solicitantes con mayor derecho acreditado.
En el supuesto de que la adjudicación de licencias se realizara mediante concurso, el procedimiento se someterá a las normas de contratación local.
[21] ENTRENA CUESTA, Rafael, El servicio del taxi, pág. 46.
[22] Art. 69.1. Los transportes públicos regulares permanentes de viajeros de uso general, salvo en el supuesto previsto en el artículo 87, tienen el carácter de servicios públicos de titularidad de la Administración, debiendo ser admitidas a su utilización todas aquellas personas que lo deseen y que cumplan las condiciones reglamentarias establecidas.
[23] Entrará en vigor el 30 de abril de 2008
[24] TARRÉS VIVES, Marc, La Regulación del Taxi, Atelier. 2006, páginas 45 y 46.
[25] ALZAGA VILLAAMIL, Oscar; GUTIERREZ GUTIÉRREZ, Ignacio; RODRÍGUEZ ZAPATA, Jorge: Derecho Político Español según la Constitución de 1978. Constitución y Fuentes del Derecho. Editorial Centro de estudios R. Areces. S.A. Madrid ,2005, p. 302
[26] “Los taxistas con permiso defienden que si hay nuevas licencias no sean gratis. Creen que podría puntuarse mejoras a aquellos que ofrecieran coches ecológicos o adaptados para minusválidos, tal y como se ha planteado en ciudades como Segovia.” (El Periódico de Aragón, 20/11/2007)
“Aplastante. Así fue la votación que protagonizaron ayer los taxistas de Zaragoza para decidir sobre la ampliación de medio centenar de licencias entre el 2008 y el 2009.
(…)El Ayuntamiento de Zaragoza y la ejecutiva del sector habían negociado un decálogo de medidas para mejorar el servicio entre las que destacaba el incremento de 40 licencias en el 2008 y otras 10 más en el 2009. En la asamblea, 900 profesionales dijeron no, once sí y otros 34 se abstuvieron. Hubo aplausos y vítores tras el recuento de los votos.” (El Periódico de Aragón, 23/11/2007)
“— Cadena SER: Por tanto se dice que no a sacar nuevas 50 licencias “gratis”. ¿Lo entiendo bien?
— Luis Miguel de Torres, presidente de la APATZ: Lo ha dicho usted perfectamente. Un activo público no puede hacer diferenciación entre una persona que acaba de pagar 180.000 euros a una persona que sea gratis.” (Cadena SER, Estudio de Guardia, 23/11/2007)
“(…) sin reconocer que hagan falta, aparte, la gratuidad, que es lo que levanta ampollas en el sector. Y que sepan los ciudadanos de una vez ya que lo que se pretende es que un activo público que está valorado en Hacienda y que Hacienda lo conoce en 30 millones de pesetas, ahora mismo actualmente, pues lo quieren dar gratuitamente por no sé que derechos del 79” (Cadena SER, Estudio de Guardia, 26/11/2007)
“A pesar de estos conflictos desde el Ayuntamiento no se plantean seguir con la negociación directamente con los taxistas ya que no creen tener un interlocutor válido. “Podemos hablar con ellos, pero difícilmente llegar a una propuesta de acuerdo porque ya hicimos una que fue rechazada. Tenemos dudas de una propuesta conjunta pero cada uno tiene que ir avanzando en su medida”, ha indicado Gimeno.” (Aragón Digital, 27/11/2007)
“Hemos dicho que se paguen a 100.000 euros, y se nos ha dicho que de eso nada, por qué, porque las quieren gratis. Lo que no queremos los taxistas es que se den licencias gratis. Que las paguen. Ajo y a aguantar” (Onda Cero. Zaragoza en la onda, 27/11/2007)
"Partimos del acuerdo con los taxistas", señaló la teniente de alcalde de Servicios Públicos, Carmen Dueso. Es decir, aumentar 50 licencias, permitir un 10% de asalariados, reorganizar los turnos de trabajo para que haya 170 coches más en la calle e implantar el GPS. "Dejamos abierto todo a los grupos", concretó Dueso, que avisó de que las tarifas van aparejadas a las mejoras del servicio. El primer teniente de alcalde, Fernando Gimeno, hizo un llamamiento "a la responsabilidad de los taxistas, entendiendo la defensa de sus intereses, pero teniendo en cuenta que existen unos intereses generales y que el gobierno debe garantizar un servicio público". Manuel Blasco, del PAR, reclamó diálogo.
(…) Sin embargo, la propuesta del equipo de gobierno no convenció a los taxistas. El presidente de la Asociación Provincial del Auto Taxi, Luis Miguel de Torres, recordó que se "está jugando con el pan de mil familias" y denunció el "regalo de licencias a personas con nombres y apellidos". Solo pagarán las tasas, 260 euros. (Infotaxi.net. 27/11/2007)
“El Ayuntamiento de Zaragoza y los taxistas cerraron ayer un acuerdo que posibilitará a la ciudad tener una media de 500 taxis más en la calle cada día a partir de marzo del 2008. Para lograr este objetivo, se concederán 60 nuevas licencias (50 en el 2008 y 10 más en el 2009) que costarán 60.000 euros cada una.” (El Periódico de Aragón, 29/11/2007)
“El alcalde Juan Alberto Belloch destacó ayer la "importancia" del pacto con los taxistas para la ciudad porque "se lo juega todo en el 2008 y el taxi es un sector vital". El presidente de la Asociación Provincial de Autotaxi de Zaragoza, Luis Miguel de Torres, reconoció haber firmado el acuerdo "por la Expo. Nos ha costado mucho, pero hemos decidido en función del usuario". Con el rostro serio y cansado por la tensión de las negociaciones, De Torres elogió el cobro de los 60.000 euros por licencia para "que no haya diferencia entre un adjudicatario y una transferencia". (El Periódico de Aragón, 29/11/2007)
“Gaceta del Taxi.- ¿Por qué cree que el acuerdo además de no gustarle a UGT tampoco ha sido bien acogido por una parte de sus asociados?
Luis Miguel de Torres.- A UGT no puede gustarle porque nunca tuvo como objetivo que el taxi zaragozano diera un mejor servicio. Desde hace décadas, la misión de UGT era que se otorgasen gratis licencias de taxi a los asalariados y por eso estudian alegar a las modificaciones de la Ordenanza; no tienen otro motivo. Ahora hay un precio de 60.000 € para otorgar la licencia nueva.
GT.- Siempre dijo que con la flota actual y los ajustes necesarios se podía prestar el servicio adecuado durante lo meses de la Expo. Si al final va a haber más taxis, debemos suponer que se ha previsto también cómo atender las necesidades del evento? (sic)
LMT.- Y estoy seguro de que podíamos hacerlo con las licencias actuales, y posiblemente lo tengamos que hacer si UGT impugna la Ordenanza. Las 60 licencias nuevas suponen un aumento de la flota del 3,5% y eso no incide en el servicio; es la demostración de que toda esta movida ha sido política. Tendrá mucha más incidencia la muy probable recesión económica de la post-Expo.” (Gaceta del taxi 10/12/2007)
[27] Puede que no sea ocioso recordar que el acceso a la actividad, ya sea como titular vía transferencia o como asalariado del sector, es voluntario pero que en ambos casos se está obligado a conocer la normativa reguladora de la actividad. Incluido, por supuesto, el tradicional derecho de preferencia de los asalariados para el acceso a la titularidad de licencias de nueva creación.
[28] PARADA, Ramón: Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General. Editorial Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. 15ª edición. Madrid 2004, p. 68.
